Królak i Wspólnicy - kancelaria radców prawnych i adwokatów spółka K.

Trójszczeblowa czy czteroszczeblowa struktura sądownictwa? Ewolucja modelu ustrojowego sądów powszechnych w latach 1989 – 2001

Sylweriusz M. Królak 2010-10-15

Proces transformacji ustrojowej, w sposób oczywisty, jest procesem na tyle złożonym i wielowymiarowym, zależnym od tak wielu czynników, iż nie sposób dokonywać rzetelnie opisu tego zjawiska, posługując się wyłącznie metodą zaczerpniętą z jednej dyscypliny nauki.[1] Ponadto, nawet jeśli ograniczyć się do próby, choćby wstępnej, przedstawienia w aspekcie historyczno-prawnym tej części ówczesnych demokratycznych reform, która dotyczyła przemian w sądownictwie powszechnym, to i tak jej wynik będzie subiektywny i w większym lub mniejszym stopniu uwarunkowany ocenami wynikającymi z aksjologii przyjętej przez badacza. Zatem, wobec tych uwarunkowań,  nie jest celem autora nic więcej, ponad przedstawienie tego fragmentu dyskusji wokół modelu ustrojowego sądów powszechnych, który dotyczył struktury organizacyjnej sądów, a prowadzony był in statu nascendi, a więc w obliczu dokonujących się przemian, często daleko bardziej  znaczących niż sama reforma  sądownictwa w Polsce. Oczywiście, ujmując temat nawet w tak wąskim zakresie, konieczne jest choćby zasygnalizowanie stosownych odniesień do innych zagadnień niż struktura sądów powszechnych[2], tym bardziej, że okres tak zwanego „przełomu” cechował się dużym dynamizmem zmian nie tylko w odniesieniu do organizacji, ale i funkcjonowania całego sądownictwa, stającego się na powrót Trzecią Władzą.

I.            Przemiana ustrojowa roku 1989

Tworzenie nowych i redefiniowania starych instytucji odbywało się na gruncie zmian ustawy zasadniczej, które pociągały za sobą nowelizację ustaw zwykłych, obejmując tak przepisy ustrojowe, jak i procedury.  Zmiany te następowały z różnych przyczyn, spośród których część zasługuje na większą uwagę.  Ich odzwierciedleniem są zarówno zapisy niektórych ówcześnie toczonych dyskusji publicznych w tym z udziałem ekspertów, jak i treści odnajdywane w oficjalnych dokumentach z prac legislacyjnych. Na tej podstawie, można wskazać w odniesieniu do przedmiotu niniejszych rozważań że, wola ustawodawcy była warunkowana co najmniej przez trzy grupy czynników, a to: wewnętrzne, międzynarodowe oraz historyczne.  Zjawisko dynamizowania przemian pod wpływem czynników wewnętrznych, rozumianych – w sensie prawnym, a nie politologicznym –  jako wola ustrojodawcy wprowadzania demokracji i rządów prawa w Polsce, wydaje się oczywiste.[3]  Czynniki międzynarodowe, to przede wszystkim kolejne zobowiązania prawno-traktatowe oraz proces europeizacji państwa – włączania Polski najpierw w system instytucji Rady Europy, a następnie osiąganie standardów prawnych i spełnianie kryteriów politycznych, koniecznych dla uzyskania członkostwa w Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz w Unii Europejskiej. W tym aspekcie nie sposób przecenić znaczenia, jakie dla przemian dokonywanych zwłaszcza w pierwszych latach transformacji ustrojowej miała Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczająca w istocie ścieżkę dojścia do wymogów państwa prawa. Trzecia grupa przesłanek uwzględnianych podczas prac ustawodawczych nad zmianami ustroju sądów powszechnych wynikała z historycznych doświadczeń, stanowiąc odwołanie nie tylko w wymiarze symbolicznym ale i normatywnym do instytucji funkcjonujących w okresie II RP,[4] a w ograniczonym zakresie również po II Wojnie – do 1950 r.[5]

Z uwagi na współistnienie i wzajemne przenikanie powyższych czynników, oraz wpływ sytuacji budżetowej panstwa na zakres i sposób prowadzonych reform, określanie ścisłych granic między nimi nie jest do końca możliwe, tym bardziej, że na różnych etapach przemian oddziaływały one w różnym stopniu. Warto jednak odnotować, ich znaczenie, jako ratio legis zmian ustawodawczych.

Transformacja w wymiarze sądowym, zapoczątkowana w 1989 roku zmierzała do urzeczywistnienia idei trójpodziału władzy i uczynienia z sądownictwa „fundamentu demokratycznego państwa prawnego, mającego być zaprzeczeniem komunistycznego państwa bezprawia”[6]. Nie dziwi więc, że potrzeba wprowadzenia zmian w przepisach o sądownictwie stała się ważnym postulatem społecznym. Konieczność głębokich reform w sądownictwie została jednoznacznie wyrażona przez uczestników obrad „Okrągłego Stołu”[7]. Z powszechną aprobatą opinii publicznej spotkały się uzgodnienia poczynione w tym zakresie podczas prac Podstolika ds. reformy prawa i sądów. Jak podkreślano, zmiana Konstytucji PRL[8] i nowelizacje prawa o ustroju sądów powszechnych dokonywane w tym okresie, wprowadzały zasady niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów jako podstawy funkcjonowania państwa, praworządności oraz ochrony praw obywateli.[9]

II.      Utworzenie Sądów Apelacyjnych – Trójszczeblowa struktura sądownictwa

W myśl uzgodnień ”Okrągłego Stołu”, dotyczących reformy prawa i sądownictwa, wprowadzone zostały zasadnicze zmiany, które znalazły odzwierciedlenie w kolejnych nowelizacjach Konstytucji[10], a następnie ustawy  Prawo o ustroju sądów powszechnych. Pierwszą ze zmian Konstytucji PRL, dokonaną 7 kwietnia 1989 r., do rangi norm ustrojowych została podniesiona zasada nieusuwalności sędziów oraz m. in. zniesiono kadencyjność sędziów Sądu Najwyższego i zmieniono tryb powoływania sędziów.[11] W następstwie przyjęcia  nowych rozwiązań konstytucyjnych oraz dokonanej nowelizacji ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o Sądzie Najwyższym[12] pojawiła się również potrzeba zmian organizacji sądownictwa. Z założenia miała ona umożliwić podniesienie poziomu orzecznictwa, jak również służyć przekształceniu roli Sądu Najwyższego zwłaszcza w obliczu zniesienia jego kadencyjności oraz powierzenia sądom rozpatrywania podań o rewizję nadzwyczajną. Minister Sprawiedliwości jeszcze w październiku 1989 r. polecił podjęcie prac nad niezbędnymi reformami, powołując w tym celu zespół do spraw nowelizacji prawa o ustroju sądów powszechnych.

Dyskusja modelowa

Stosowne propozycje dotyczące nowego modelu sądownictwa powszechnego, zaprezentowano kierownictwu Ministerstwa w lutym 1990 r., a następnie przekazano, do konsultacji prezesom sądów wojewódzkich oraz przedstawicielom nauki. Zaproponowano dwa warianty reformy.[13]

Wariant „A” zakładał wprowadzenie trójszczeblowego modelu sądownictwa powszechnego w którym sądom pierwszego i drugiego szczebla powierzono wyłącznie zadania sądów pierwszoinstancyjnych, zaś sądowi trzeciego szczebla orzekanie we wszystkich sprawach drugoinstancyjnych.

Sąd I-szczebla, jako odpowiednik dotychczasowego sądu rejonowego miał rozpoznawać wszystkie sprawy podlegające kompetencji sądów powszechnych w I-instancji, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla sądu II-szczebla, sprawy tzw. czynów przepołowionych (wypełniających w zależności od okoliczności sprawy ustawowe znamiona wykroczenie lub przestępstwa) oraz odwołania od orzeczeń kolegiów ds. wykroczeń.

Sąd II-szczebla, jako odpowiednik dotychczasowego sądu wojewódzkiego zakładano, iż będzie właściwy w sprawach:

– cywilnych o roszczenia niemajątkowe oraz sprawy majątkowe o wartości przedmiotu sporu powyżej 5 mln. zł.;

– gospodarczych o wartości przedmiotu sporu powyżej 5 mln. zł., sprawach dotyczących inwestycji oraz wszystkich sprawach z rejestrów sądowych;

– z zakresu ubezpieczeń społecznych;

– rodzinnych: o rozwód, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa oraz unieważnienia małżeństwa;

– karnych: o zbrodnie, przestępstwa prasowe, inne sprawy przekazane sądom wojewódzkim na mocy przepisów szczególnych.

Sąd III-szczebla, powinien zgodnie z tą koncepcją funkcjonować jako II-instancja dla orzeczeń wydawanych przez sądy I i II szczebla oraz rozpoznawać sprawy przekazane mu ze względu na szczególnych charakter, a także wnioski o przyzwolenie na wniesienie rewizji nadzwyczajnej. W tym wariancie sąd III-szczebla nosił miano Sądu Okręgowego. Zakładano, iż na obszarze całego kraju powstanie alternatywnie od pięciu do siedmiu lub nawet dwanaście Sądów Okręgowych. Przyjęto również, że siedziby tych sądów zostaną wyznaczone w miastach posiadających uniwersyteckie wydziały prawa. Sądy Okręgowe sprawowałyby ponadto nadzór pozainstancyjny w formie wizytacji i lustracji, prowadziłyby szkolenie aplikantów oraz doskonalenie zawodowe sędziów i asesorów oraz inne niezbędne agendy ponadwojewódzkie.

Zaproponowany Wariant „B” zakładał stworzenie klarownego systemu trójszczeblowego, który wpłynąłby, nie tylko na odciążenie Sądu Najwyższego, ale i zlikwidowanie dotychczasowej mozaiki organizacyjnej sądów, które na tym samym szczeblu różnią się wielkością i zakresem właściwości. Wariant ten miał również zapewniać „płynny” start zawodowy asesorom, poprzez powierzenie im na początku kariery, spraw najmniej skomplikowanych.

Zgodnie z tym wariantem sądy I-szczebla, w ilości większej od dotychczasowej liczby sądów rejonowych byłyby właściwe w sprawach:

– cywilnych: procesowych o ochronę naruszonego posiadania, wstąpienie w stosunek najmu, eksmisję z lokalu, zwrot pożyczki, ustalenie nieistnienia egzekwowanej należności, sprawy rozpoznawane w postępowaniu upominawczymi nakazowym, sprawy nieprocesowe z wyłączenie spraw zastrzeżonych dla sądów wojewódzkich;

– karnych: o występki z wyłączeniem spraw o występki zastrzeżone dla właściwości sądów wojewódzkich, sprawach z oskarżenia prywatnego oraz wnioskach o warunkowe umorzenie postępowania (po ich przekazaniu do sądu), sprawach penitencjarnych oraz sprawach o czyny przepołowione i w odwołaniach od orzeczeń kolegiów do spraw wykroczeń;

– rodzinnych i nieletnich: opiekuńczych, jeśli wymagają szybkiej interwencji sądu, sprawach nieletnich, sprawach osób uzależnionych od alkoholu oraz wykonawstwa w sprawach opiekuńczych i nieletnich.

Sądy II-szczebla, w ilości odpowiadającej dotychczasowej liczbie województw, będą właściwe do rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń sądów pierwszego szczebla oraz jako I instancja w sprawach:

– cywilnych: poważniejszych procesowych, w których wartość przedmiotu sporu przekracza 5 mln. zł., sprawach tzw. „działówek” i innych poważniejszych nieprocesowych oraz przekazanych tym sądom na podstawie przepisów szczególnych;

– karnych: o zbrodnie określone w kodeksie karnym i ustawach szczególnych oraz sprawach o niektóre występki przekazane tym sądom na mocy kodeksu karnego lub ustaw szczególnych, sprawach penitencjarnych i z zakresu nadzoru nad postępowaniami wykonawczymi w sprawach karnych;

– rodzinnych: o rozwód, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa, ustalenia i zaprzeczenia ojcostwa bądź macierzyństwa;

– z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w I instancji;

– gospodarczych oraz rejestrowych.

Na tym szczeblu miałby być również usytuowany Rodzinny Ośrodek Diagnostyczno-Konsultacyjny.

Sądami III-szczebla miały być Sądy Okręgowe w liczbie od pięciu do dwunastu, rozpoznające wyłącznie środki odwoławcze od orzeczeń sądów II szczebla. Zgodnie z założeniami, w przyszłości możliwe byłoby powierzenie im rozpoznawania w składzie sędziowskim podań o wniesienie rewizji nadzwyczajnej. W dalszej zaś perspektywie, na tym szczeblu możliwa byłaby również integracja sądownictwa administracyjnego i powszechnego. Sądy tego szczebla wyposażone byłyby w pełną infrastrukturę organizacyjną w postaci wydziałów wizytacyjnych, oddziałów kadr, szkolenia, inwestycji, gospodarczych, itd.

Oba warianty przewidywały odciążenie Sądu Najwyższego poprzez zdjęcie z niego obowiązku rozpoznawania zwykłych środków odwoławczych, poza sytuacjami wyjątkowymi, gdy Sądy Okręgowe rozpoznawałyby jako I-instancja sprawy im przekazane na mocy art. 17. § 2. kpk i art. 18 kpc.

Podczas dyskusji nad propozycjami przedstawionymi przez Ministerstwo Sprawiedliwości opowiadano się w większości za wariantem „B”. Jak podkreślił Minister A. Bentkowski rozpoczynając naradę na temat przyszłego modelu organizacyjnego sądownictwa powszechnego, która miała miejsce dnia 8 marca 1990 r.[14] potrzeba zmian wynika z konieczności wyboru nowego składu Sądu Najwyższego po ustaniu jego kadencji, a w związku z tym, konieczności podjęcia decyzji, co do przyszłej jego struktury. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na konieczność dokonania zmian w modelu sądownictwa były trwające prace nad nowelizacjami Kodeksu Karnego oraz Kodeksu postępowania karnego.

Podkreślano, że istniejąca struktura sądownictwa jest nieklarowna. Sądy będące na jednym poziomie modelu organizacyjnego różnią się między sobą właściwością rzeczową, ilością wydziałów oraz ilością funkcjonujących w poszczególnych jednostkach agend administracyjnych. Prace nad przygotowaniem propozycji modelu organizacyjnego sądownictwa powszechnego prowadzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości rozwijały początkowo trzy koncepcje. Pierwsza wersja zakładająca reorganizację sądownictwa w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych, bez konieczności dokonywania zmian legislacyjnych, była koncepcją oszczędnościową. Odstąpiono od jej realizacji ze względu na niebezpieczeństwo „zaciemnienia” obrazu sądownictwa. Druga rozważana wersja powracała częściowo do struktury istniejącej w okresie międzywojennym i zaraz po wojnie. Koncepcja ta zakładała powołanie sądownictwa dwuinstancyjnego na trzech szczeblach: sądów grodzkich, sądów okręgowych i sądów apelacyjnych. Dyskusje mające za przedmiot taką koncepcję doprowadziły do wniosku, iż jej zastosowanie wpłynęłoby na daleko idące zubożenie zakresu właściwości sądów rejonowych.

Wynikiem wszystkich tych rozważań było przedstawienie przez Ministerstwo Sprawiedliwości do dalszej dyskusji, koncepcji zaprezentowanej jako wariant „B”. Zgodnie z propozycjami przedstawionymi do konsultacji Prezesom Sądów Wojewódzkich oraz przedstawicielom nauki[15], ostatecznie zaakceptowano model trójstopniowej struktury złożonej z sądów rejonowych, wojewódzkich i okręgowych. Za konieczne uznano jednocześnie znowelizowanie procedury cywilnej i karnej. Wsród dyskutantów akcentowano potrzebę nieśpiesznego realizowania tej koncepcji przy uwzględnieniu okoliczności związanych z upływem kadencji Sądu Najwyższego, przypadającym na dzień 30 czerwca 1990 r. oraz kontynuowanie prac w przyszłości, w kierunku trójinstancyjnego postępowania sądowego, dającego pełniejsze uzasadnienie dla trójszczeblowej organizacji sądownictwa powszechnego.

W konsekwencji toczonej dyskusji, przyjęto koncepcję przeprowadzenia dwuetapowej reformy. Pierwszy etap, realizowany od 1 lipca 1990 r. miał polegać na powoływaniu kolejnych spośród planowanych dwunastu sądów okręgowych. Powinny one sukcesywnie przejmować zadania Sądu Najwyższego w zakresie rozpoznawania zwykłych środków odwoławczych, bez zmiany właściwości sądów rejonowych i sądów wojewódzkich. Drugi etap reformy, realizowany od dnia 1 lipca 1991 lub najdalej 1 lipca 1992 r. obejmowałby wdrożenie pełnej koncepcji reformy struktury sądownictwa powszechnego. Jego realizacja została odsunięta w czasie ze względu na konieczność doszkolenia kadr i nowelizację procedur. W ramach nowej, zreformowanej struktury organizacyjnej, zakładano istnienie około 300 sądów rejonowych, 44 sądów wojewódzkich oraz 12 sądów okręgowych z siedzibami w miastach uniwersyteckich.

W dniu 27 marca 1990 r. stanowisko Ministerstwa zostało zaprezentowane przedstawicielom nauki,[16] którzy również opowiedzieli się za rozwiązaniem trójszczeblowym z zastrzeżeniem iż sądy wieńczące trójszczeblową strukturę powinny być określane jako sądy apelacyjne, nie zaś sądy okręgowe. Zwrócono uwagę, że zmiany w strukturze wywołają potrzebę całkowitej zmiany kodyfikacji oraz na mogące się pojawić problemy kadrowe. Wątpliwości wzbudziła również kwestia jednolitości orzecznictwa w sytuacji orzekania w instancji odwoławczej przez dwanaście sądów okręgowych (apelacyjnych). Uznano, iż zasadne byłoby utworzenie sądów grodzkich lub gminnych w sądach rejonowych, w celu rozłożenia ciężaru spraw przez przekazanie tymże spraw najprostszych. Przeważał pogląd, że Sąd Najwyższy powinien być sądem kasacyjnym. Uczestnicy dyskusji opowiedzieli się za stworzeniem jak największej liczby sądów rejonowych lub sądów pokoju (sądów podgrodzkich), przy jednoczesnym ograniczeniu ilości tworzonych sądów apelacyjnych ze względu na mogące się pojawić trudności kadrowe i wspomniane wątpliwości związane z jednolitością orzecznictwa.

Również prezesi sądów podczas konsultacji[17] w większości akceptowali projekt trójszczeblowej reorganizacji sądownictwa, ale jednocześnie krytykowali proponowane zmiany właściwości rzeczowej sądów rejonowych i sądów wojewódzkich (szczególnie przekazanie spraw z zakresu prawa pracy i spraw gospodarczych do sadów wojewódzkich oraz podział spraw rodzinnych między sądami rejonowymi i sądami wojewódzkimi). Powszechnie uznano, że nie istnieją powody żeby wprowadzać ułatwienia dla spraw rozwodowych, więc ich rozpoznawanie powinno pozostać w kognicji sądów wojewódzkich. Przyznano, iż reforma jest konieczna ze względu na zwiększony wpływ spraw który nastąpi w związku z przejęciem odwołań od orzeczeń kolegiów ds. wykroczeń oraz spodziewane sprawy lokalowe związane z wymiarem czynszu. Rozwiązanie trójszczeblowe z zachowaniem dwuinstancyjności przy rozpatrywaniu przez I szczebel spraw „prostszych” uznano za najlepsze z punktu widzenia przygotowania kadry w tych sądach. Zwiększenie kognicji sądów wojewódzkich wpłynęłoby na ich nadmierne obciążenie. W pełni zaakceptowano koncepcję sądów okręgowych jako sądów wyłącznie odwoławczych, zastrzeżenia budziła jednak zbyt duża ich liczba, jak również umiejscowienie ich w miastach posiadających uniwersyteckie wydziały prawa. Zgodzono się co do tego, iż nie należy wiązać obszarów sądów okręgowych z zasadniczym podziałem administracyjnym kraju. Pojawiły się również propozycje rezygnacji z rewizji na rzecz kasacji oraz połączenia sądownictwa powszechnego i administracyjnego.

Wprowadzenie trójszczeblowej struktury

Ostatecznie, kształt przedłożenia rządowego w zakresie zmiany ustroju sądów powszechnych był w dużej mierze zbieżny z rozwiązaniami dyskutowanymi w Ministerstwie Sprawiedliwości. W uzasadnieniu do ustawy  powołującej do życia sądy apelacyjne[18] wskazano, iż ma na ona celu wprowadzenie struktury trójszczeblowej i jest następstwem nowelizacji Konstytucji RP, która wprowadziła jednolite określenie sądownictwa powszechnego. Powołano sądy apelacyjne jako sądy odwoławcze od orzeczeń sądów wojewódzkich wydanych w I instancji, co winno prowadzić do odciążenia Sądu Najwyższego od rozpoznawania zwykłych środków odwoławczych. W konsekwencji zaś,  wzmacniać jego rolę jako naczelnego organu wymiaru sprawiedliwości, pełniącego funkcje nadzoru nad prawidłowością i jednolitością orzecznictwa wszystkich sądów. Przyczynkiem do takiej zmiany był również poszerzający się systematycznie zakres kognicji sądów powszechnych, w kontekście którego powołanie sądów apelacyjnych miało ułatwić obywatelom dostęp do odwołań od orzeczeń sądów wojewódzkich, a co za tym idzie poprawić dostępność drogi do sądu. Projekt rządowy zakładał utworzenie 10 sądów apelacyjnych, które stanowić miały trzeci szczebel sądownictwa powszechnego, z siedzibami w miastach wojewódzkich o szczególnym znaczeniu społeczno-gospodarczym. Omawiana ustawa[19] oraz kolejne zmiany w ustawie o ustroju sądów powszechnych rozciągnęły na sądy apelacyjne oraz ich sędziów regulacje dotyczące sądownictwa powszechnego. Ponadto na prezesów sądów apelacyjnych nałożone zostały dodatkowe zadania w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów rejonowych i wojewódzkich w granicach właściwości apelacji, a także mianowania aplikantów sądowych, co z założenia powinno wpłynąć korzystnie na zwiększenie efektywności w tych dziedzinach działalności sądowej. Od 1 stycznia 1991 roku nastąpiła zmiana właściwości sądów rejonowych i sądów wojewódzkich. Sądy rejonowe rozpatrywały sprawy drobniejsze, które ze względów społecznych powinny być rozpoznawane przez sądy najbardziej dostępne dla obywatela (położenie blisko miejsca zamieszkania). Sądy wojewódzkie miały rozpatrywać sprawy większej wagi ze względu na dysponowanie bardziej doświadczoną, wyspecjalizowaną kadrą, a także sprawy istotne społecznie, np. rozwód, unieważnienie małżeństwa. Rozgraniczenie właściwości w sprawach cywilnych następowało ze względu na wartość przedmiotu sporu, bez względu na przynależność sektorową stron. Ponadto reforma miała umożliwić wprowadzenie dwuinstancyjności w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych[20].

W myśl uzasadnienia do rozporządzenia o powołaniu sądów apelacyjnych podział właściwości miejscowej sądów apelacyjnych nastąpił z uwzględnieniem przewidywanego wpływu spraw odwoławczych od wyroków sądów wojewódzkich, który oceniany był na podstawie liczby osób zamieszkałych na obszarze tworzonej apelacji oraz dostępności połączeń komunikacyjnych między siedzibą sądu apelacyjnego, a miastami w których znajdowały się siedziby poszczególnych sądów wojewódzkich. Sądom apelacyjnym wyznaczono, nie tylko zadania w sferze orzecznictwa, ale również szeroko pojętego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów w okręgu apelacji oraz szkolenia i doskonalenia zawodowego pracowników. Sądy apelacyjne zaczęły funkcjonować 1 października 1990 roku przy obsadzie 170 sędziów i ok. 340 pracowników administracyjnych. [21]

 III.             Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a  czteroszczeblowy model sądownictwa powszechnego

Pierwsze koncepcje po 1989 roku dotyczące stworzenia czteroszczeblowej struktury sądownictwa, której towarzyszyć miała trójinstancyjność postępowania, postulowane były przez środowiska prawnicze związane z „Solidarnością”. Projekt autorstwa A. Rzeplińskiego oraz M. Safjana[22] przewidywał m. in. powołanie: sędziów pokoju dla orzekania w sprawach najprostszych; sądów grodzkich, jako sądów podstawowych rozstrzygających sprawy trudniejsze oraz odwołania od orzeczeń sędziów pokoju; sądów okręgowych jako sądów wyższych; sądów apelacyjnych w liczbie 15 do 20, pełniących funkcję instancji odwoławczych. W tej koncepcji Sąd Najwyższy miał być właściwy jedynie do rozpatrywania skarg kasacyjnych, udzielania odpowiedzi na zapytania prawne i ogólnego nadzoru nad poziomem orzeczniczym sądów.

Choć powołanie sądów apelacyjnych i przesądzenie przez ustawodawcę trójszczeblowgo modelu sądownictwa powszechnego stępiło na pewien czas ostrze prowadzonej dyskusji, to jednak odżywała ona stopniowo w związku z narastającym w sądach powszechnych problemem związanym z opanowaniem wpływu „nowych” spraw oraz towarzyszącym temu zjawiskiem rosnących zaległości. Wprowadzanie w życie, słusznego w założeniu, choć jak się okazało, trudnego w realizacji postulatu, aby sprawy dotyczące istotnych interesów obywateli, były w możliwie największym stopniu rozstrzygane przez niezależny sąd, zamiast przez organ podległy władzy wykonawczej, spowodowało lawinowy wzrost spraw trafiających w kolejnych latach do sądów. Działalność ustawodawcy, jakkolwiek podyktowana doświadczeniami historycznymi oraz zobowiązaniami wynikającymi z konwencji międzynarodowych,[23] często prowadzona była w oderwaniu od realnych możliwości władzy sądowniczej. Wydatnemu w latach 90-tych zwiększeniu zadań sądownictwa nie towarzyszyło bowiem zabezpieczenie stosownych środków budżetowych. Wzrost ilości spraw następujący dosyć gwałtownie sprawił, że o ile u progu przemian w 1989 roku, sądy odnotowały wpływ  2.006.308 spraw, to w 2001 roku ilość spraw trafiających do sądów powszechnych wynosiła już 8.392.419, a więc czterokrotnie więcej.[24] Problem ten, mimo iż sądy powszechne działały wedle nowego trójszczeblowego modelu, przekładał się na ich malejącą sprawność i rosnący niekiedy ponad wszelką rozsądną miarę czas trwania postępowań. W wymiarze publicznym stawał się więc na tyle odczuwalny i poważny, że nie tylko zagrażał autorytetowi Trzeciej Władzy ale zmuszał do konfrontowania istniejącego stanu rzeczy ze standardami państwa prawa. Nowy impuls w tym względzie, wynikał zwłaszcza z faktu, że od dnia 19 stycznia 1993 roku, Polska związana była postanowieniami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności[25] w tym zawartymi w jej art. 6. Nie dziwi więc, że zagwarantowane w nim prawo do rzetelnego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą – stwarzało w następnych latach inspiracje dla poszukiwania rozwiązań legislacyjnych nie tylko w zakresie sprawnych procedur ale także odpowiednich struktur organizacyjnych sądownictwa.[26] Bez wątpienia bowiem prawo do sądu w wymiarze materialnym to również faktyczna dostępność sądu, gwarantowana przez należycie ukształtowaną i wydolną strukturę sądowniczą, której jednostki organizacyjne nie są zbyt oddalone od miejsc zamieszkania i aktywności obywateli. Przełom w tym zakresie nastąpił wraz ze zmianami związanymi z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku.[27] Nowe regulacje zawarte w art. 10 ust. 2., który stanowi m. in. że władzę sądowniczą sprawują wyłącznie sądy i trybunały oraz art. 45 ust. 1., będącym w dużej mierze odwzorowaniem art. 6. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przesądziły ostatecznie konieczność reform celem usprawnienia działalności sądów[28] oraz likwidacji kolegiów ds. wykroczeń jako pozasądowych i niekonstytucyjnych organów orzeczniczych. Wprawdzie zgodnie z normą art. 237, przez 4 lata od dnia wejścia w życie Konstytucji w sprawach o wykroczenia mogły jeszcze orzekać kolegia ds. wykroczeń przy sądach rejonowych, jednak z zastrzeżeniem, że o karze aresztu winien orzekać sąd. Wyłącznie sąd miał też rozpoznawać odwołania od orzeczeń kolegiów. Tym samym proces nieodzownych przemian ujęto w ścisłe ramy,[29] zakreślając ustawodawcy termin na ich dokonanie.

Przekształcenie kolegiów ds. wykroczeń

Kwestia działalności kolegiów ds. wykroczeń była podnoszona praktycznie od początku przemian demokratycznych i cały czas znajdowała się niejako w tle zmian ustrojowych w sądownictwie. Kontynuacja działalności orzeczniczej przez kolegia  stwarzała co raz większy dysonans ustrojowy i na przyszłość była nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa.  Sprawowanie w istocie wymiaru sprawiedliwości przez organy władzy wykonawczej, a w dodatku podległe resortowi spraw wewnętrznych stanowiło relikt poprzedniej epoki, godzący nie tylko w przesłanki aksjologiczne transformacji ustrojowej, ale przede wszystkim w gwarancje praw obywateli. Co do zasady więc, już wkrótce po utworzeniu Rządu Tadeusza Mazowieckiego, podjęcie ostatecznych decyzji w tej sprawie stawało się wyłącznie kwestią czasu. Wstępem do dalszych działań, możliwym do szybkiego przeprowadzenia we wczesnym etapie reform, było podporządkowanie kolegiów Ministrowi Sprawiedliwości oraz roztoczenie nadzoru sądowego nad ich orzecznictwem.[30]  Na mocy ustawy uchwalonej w dniu 8 czerwca 1990 roku[31] dokonano m. in. oczekiwanych zmian w ustroju kolegiów do spraw wykroczeń. Kolegia rejonowe ds. wykroczeń przy terenowych organach administracji państwowej stopnia podstawowego stały się kolegiami do spraw wykroczeń przy sądach rejonowych. Zniesione zostały komisje orzecznictwa ds. wykroczeń przy wojewodach. Zdecydowano, że środki zaskarżenia od rozstrzygnięć kolegiów powinny być rozpoznawane przez sądy rejonowe, nawet kosztem zwiększenia w przyszłości ich obciążenia pracą. Bezpośredni nadzór nad działalnością kolegiów powierzono prezesom sądów rejonowych, a nadzór zwierzchni Ministrowi Sprawiedliwości. Sądy rejonowe przejęły wykonanie prawomocnych orzeczeń kolegiów, a więc obowiązek podejmowania stosownych czynności egzekucyjnych, zwłaszcza, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji stał się komornik sądu rejonowego, a nie jak dotychczas urząd skarbowy. W konsekwencji również, to struktury resortu sprawiedliwości od tego momentu odpowiedzialne były za przeprowadzanie wyborów członków kolegiów, co w początkowym okresie stanowiło spore wyzwanie ze względu na brak stosownych doświadczeń, dostępu do koniecznych informacji oraz zasobów ludzkich.

Zmiany te stanowiły nie tylko wyzwanie organizacyjne i nakładały dodatkowe obowiązki na przeciążone pracą kadry orzecznicze, ale skutkowały pogłębieniem problemów finansowych (dodatkowe środki na wynagrodzenia dla pracowników kolegiów, czynsze za najem lokali od gmin), a nawet stawiały sądownictwo przed koniecznością określenia zasad prowadzenia biurowości kolegiów (w tym ujednolicenia druków i oznaczeń, czy określenia rodzajów dokumentów, jakie powinny prowadzić kolegia). Pojawiła się również wątpliwość na jakim stanowisku zatrudniać dotychczasowych radców kolegiów.

Zarówno praktycy, jak i przedstawiciele nauki byli zgodni, co do zniesienia kolegiów i powierzenia orzecznictwa w tym zakresie sądom powszechnym. [32] Koncepcja przekazania tych zadań sądom była już rozważana w latach 60-tych, a także przy okazji prac nad zmianami w modelu sądownictwa z 1992 roku. W obu przypadkach uznano, że z likwidacją kolegiów należy się wstrzymać do momentu poprawy kondycji sądów,[33] która niestety, nie tylko nie następowała, ale wręcz stawała się co raz gorsza. Wobec zbiegu wskazanych wyżej okoliczności, dotyczących z jednej strony zmieniających się warunków ustrojowych sądownictwa, z drugiej zaś pogarszających się realiów jego funkcjonowania, naturalne stało się poszukiwanie dalszych rozwiązań modelowych. W dodatku, wprowadzony przez ustawodawcę konstytucyjnego kontekst, podsuwał niejako naturalne rozwiązania, idące w kierunku rozważenia możliwości zagospodarowania w ramach Trzeciej Władzy, potencjału organizacyjnego i bazy materialnej kolegiów, działających już i tak w ramach resortu sprawiedliwości. Skoro bowiem zgodnie z art. 237 Konstytucji, ich rozwiązanie stawało się bliską perspektywą, a dotychczasowa trójszczeblowa struktura sądownictwa powszechnego nie do końca spełniała pokładane w niej nadzieje, zatem podjęto rozważenia, czy rozpatrywane dotychczas w ciągu roku setki tysięcy spraw o wykroczenia, które w konsekwencji trafią do sądów, powinny obciązyć i tak pracujące ponad miarę sądy rejonowe, w których utworzono by w tym celu wydziały ds. wykroczeń, czy też raczej mogłyby być rozpatrywane przez wyodrębnione jednostki organizacyjne typu, sądy pokoju, sądy grodzkie lub podgrodzkie[34] stanowiące najniższy szczebel sądownictwa.

Prace nad nowym modelem sądownictwa powszechnego

Zarządzeniem z dnia 30 września 1996 r., a więc na pół roku przed przyjęcim nowej Konstytucji, Minister Sprawiedliwości L. Kubicki powołał zespół ds. reformy struktury organizacyjnej sądownictwa.[35] Jak wskazano, celem prac zespołu było przeprowadzenie wszechstronnej analizy istniejącej struktury organizacyjnej sądów powszechnych i dostosowanie modelu organizacyjnego sądownictwa do aktualnych potrzeb. Podkreślono ponadto potrzebę stworzenia warunków organizacyjnych dla urzeczywistniania konstytucyjnej zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości w polskim systemie prawnym, oraz troskę o aktualną sytuację sądownictwa powszechnego i utrzymujący się od lat wysoki odsetek spraw niezałatwionych.

Przesłanką dla działań zespołu była niedostateczna sprawność sądów powszechnych,[36]

której przyczyny były w opinii Ministerswa spowodowane następującymi okolicznościami:

– brakiem jednolitości organizacyjnej sądów szczebla wojewódzkiego, różnym zakresem prowadzonych przez nie spraw oraz dużym zróżnicowaniem tych sądów, co do obszarów właściwości miejscowej, wielkości poszczególnych jednostek (rodzącym trudności w zarządzaniu zarówno sądami zbyt małymi, jak i dużymi), wyposażenia i częstokroć odmiennej ich organizacji wewnętrznej;

– nadmiernym rozdrobnieniem organizacyjnym sądów apelacyjnych;

– brakiem racjonalizacji struktury organizacyjnej sieci sądów rejonowych;

– nieracjonalnym, częściowym tylko podporządkowaniem kolegiów ds. wykroczeń prezesom sądów rejonowych;

– niedostateczną ilością etatów sędziowskich i administracyjnych;

– dodatkowym czynnikiem destabilizującym prawidłowe funkcjonowanie wymiaru

sprawiedliwości, jakim były rezygnacje z pracy doświadczonych sędziów, którzy w obliczu kryzysu

finansowego sądownictwa odchodzili do innych zawodów prawniczych.[37]

W trakcie prac zespołu od początku pojawiały się postulaty oderwania podziału właściwości sądów od zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Zwracano uwagę, iż struktura administracyjna i sądownicza nie powinny się pokrywać, gdyż stało by to w sprzeczności z gwarancjami niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. W pionie cywilnym postulowano usprawnienie pracy sądów poprzez dzielenie dużych wydziałów na mniejsze wydziały i sekcje (jak wskazywano sekcje nie muszą być poświęcone jednemu rodzajowi spraw, żeby nie zawężać kompetencji merytorycznych orzeczników), utworzenie dodatkowych stanowisk informacyjnych dla stron w celu odciążenia sekretariatów, wprowadzenie systemów informatycznych do prowadzenia rejestru spraw cywilnych (RSC), rozszerzenie uprawnień referendarzy sądowych o wstępne badanie pism, ustalanie wysokości opłat, wprowadzenie nakazów zapłaty w postępowaniu upominawczym. Sądownictwo gospodarcze miało zostać usprawnione poprzez wprowadzenie programu informatycznego REJESTR dla spraw rejestrowych. W sądownictwie karnym zakładano podział wydziałów, stworzenie sekcji karno gospodarczych, nagrywanie rozpraw[38].

Ponadto postulowano utworzenie sądów okręgowych w miejsce zróżnicowanych wielkościowo i przedmiotowo sądów wojewódzkich, co z założenia miało spowodować przybliżenie sądów do społeczeństwa. Rozważano oddanie spraw o zastosowanie tymczasowego aresztowania do wyłącznej kompetencji sądów rejonowych. Wskazywano jednakże, iż w pewnej kategorii spraw karnych np. w sprawach gospodarczych, w których tematyka wymaga większej specjalizacji orzecznika, jego wiedzy, doświadczenia i wnikliwszej analizy, o tymczasowym aresztowaniu powinni decydować sędziowie wojewódzcy. Młoda, niedoświadczona kadra mogłaby natomiast zajmować się orzekaniem w sprawach o wykroczenia.[39]

Członkowie uczestniczący w pracach zespołu wywodzili, iż struktura sądownictwa jest nieprzejrzysta, zagmatwana, nie uwzględnia jasnych kryteriów przy ustalaniu właściwości, co utrudnia realizację prawa do sądu. W każdym sądzie rejonowym czy wojewódzkim powinny być rozpatrywane wszystkie rodzaje spraw. W razie ukształtowania w całym kraju w pełni porównywalnych jednostek sądowych o podobnej wielkości, strukturze wewnętrznej i pełnym zakresie kompetencji, nastąpiłoby zwłaszcza zmniejszenie liczby sądów rejonowych.  W takim przypadku, podkreślano potrzebę stworzenia sądów grodzkich do rozpoznawania drobnych spraw cywilnych, karnych, rodzinnych i wykroczeń – co miało przybliżyć dostęp do sądu, zagwarantować ochronę [praw obywateli] na drodze postępowania sądowego i stanowić realizację zasady „dobry sąd to szybki sąd”, jak również silniej uświadomić istnienie sądów i wypełnianie przez nie w terenie roli Trzeciej Władzy[40].

Jak wskazywano – ze względu na najliczniejszy wpływ spraw drobnych, konieczny jest czteroszczeblowy podział sądownictwa: sądy grodzkie jako I szczebel (proste sprawy cywilne, karne, rodzinne, wieczystoksięgowe, wykroczenia), sądy rejonowe jako II szczebel (sprawy gospodarcze, pracy, rejestrowe), sądy okręgowe w miejsce sądów wojewódzkich stanowiące III szczebel (sprawy najpoważniejsze, jak zaprzeczenie ojcostwa, macierzyństwa, ochrony dóbr osobistych, zabójstwa, afery gospodarcze, odwołania od wyroków sądów I i II szczebla), a wreszcie IV szczebel – sądy apelacyjne, które miałyby wyłącznie uprawnienia judykacyjne (nie nadzorujące). Poza sądownictwem powszechnym pozostawałby oczywiście Sąd Najwyższy[41], a ponadto funkcjonowałoby odrębne sądownictwo administracyjne.

Planowano utworzenie siatki sądów w taki sposób, aby na 30-40 tys. obywateli przypadał jeden sąd I instancji, rozpatrujący przy tym, szerszy niż dotychczas wachlarz spraw. Przewidywano również zwiększenie obsady (jednoosobowej) sądów najniższego szczebla, tak ażeby mogły stosować areszt tymczasowy. Zwracano uwagę, że przy jednoosobowej obsadzie może pojawić się też problem w przypadku wyłączeniu sędziego.

Zespół zakładał, iż wprowadzenia czteroszczeblowej struktury, prowadzić będzie z jednej strony do utworzenia sądów grodzkich, z drugiej strony natomiast, zmniejszenia liczby sądów na pozostałych szczeblach. [42]

Ostatecznie czteroszczeblowa  struktura sądownictwa powszechnego zaakceptowana została

przez zespół i przedstawiona jako Wariant I – „docelowy” w następującym kształcie:[43]

I szczebel – sądy grodzkie, pierwszoinstancyjne, do prowadzenia spraw:

– o wykroczenia, prywatno-skargowych i innych „drobnych” karnych z trybu uproszczonego;

– w perspektywie przejęcie drobnych spraw karnoskarbowych;

– konsumenckich i drobnych cywilnych (większość spraw posesoryjnych, sprawy z zakresu postępowania nakazowego i upominawczego, „niesporne” oraz przeprowadzanie posiedzeń pojednawczych);

– pomocy prawnej;

– niektórych z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego np. spraw o alimenty.

II szczebel – sądy rejonowe: również jako pierwszoinstancyjne, o jednakowym zakresie rozpoznawania spraw i podobnym zasięgu terytorialnym określonym w granicach gmin (ze względu na wydziały wieczystoksięgowe), z ujednoliconą struktórą wewnętrzną, na którą składało by się 5 wydziałów (cywilny, karny, rodzinny i nieletnich, pracy i wieczysto księgowy)

III szczebel – sądy okręgowe: w liczbie około 25, działające częściowo jako sądy pierwszoinstancyjne dla określonych spraw, a w pozostałym zakresie, jako drugoinstancyjne – rozpatrujące odwołania od orzeczeń sądów grodzkich i sądów rejonowych

IV szczebel – sądy apelacyjne: ograniczone do 6 lub 7 sądów odwoławczych, sprawujących zadania z zakresu nadzoru oraz szkolenia, zapewniające jednolitość orzecznictwa i właściwy poziom wymiaru sprawiedliwości.

Czteroszczeblowa struktura sądownictwa powszechnego zakładała pełną samodzielność wszystkich jednostek. Zakres właściwości rzeczowej sądów poszczególnych szczebli miał pozwalać na realizację zasady „małego wymiaru sprawiedliwości” bliskiego obywatelowi. Powinien również umożliwiać szybkie rozpoznawanie spraw drobnych w postępowaniach pojednawczych i mediacyjnych. Jednocześnie nowa struktura zapobiegać miała gromadzeniu się spraw zaległych.

Przedstawiona koncepcja nigdy nie została zrealizowana, jakkolwiek dokonana analiza stanu sądownictwa była bardzo użyteczna i w następnych latach korzystano z poszczególnych rozwiązań, zgłoszonych podczas prac zespołu.[44] Wśród sędziów pojawiały się opinie, iż utworzenie samodzielnego szczebla grodzkiego będzie musiało doprowadzić nie tylko do zmniejszenia liczby sądów apelacyjnych, ale prędzej czy później do ograniczenia ich roli, a w konsekwencji być może ich likwidacji. Perspektywa taka, była mało zachęcająca dla części środowiska. Zwracano również, nie bez racji, uwagę na koszty utrzymywania modelu czteroszczeblowego oraz niewspółmierność tak rozbudowanej struktury w stosunku do dwuinstancyjnego modelu postępowania.[45] Konieczność dokonania istotnej zmiany procedur[46], stanowiłaby wyzwanie, któremu trudno byłoby sprostać w krótkim czasie. Wydaje się jednak, iż o losie tej koncepcji zadecydowały ostatecznie inne jeszcze względy, a to zmiana rządu i nowe priorytety w sprawowaniu władzy wykonawczej.  Źródła[47] wskazują wprawdzie, iż w programie działań kolejnego rządu, znalazło się wdrożenie koncepcji sądów grodzkich, a więc zbliżonej do wyżej opisanego, t.zw. Wariantu I – „docelowego” (struktura czteroszczeblowa, samodzielne sądy grodzkie) lecz w ostatecznym rachunku, zrealizowano t.zw. Wariant II – „przejściowy” (struktura trójszczeblowa z wydziałami grodzkimi sądów rejonowych, istniejącymi do czasu stworzenia struktury czteroszczeblowej), który w istocie rzeczy, stał się wariantem docelowym, funkcjonującym przez następne 10 lat. [48]

Utworzenie wydziałów grodzkich w sądach rejonowych oraz ich zniesienie

W konsekwencji o ile jeszcze w 1998 roku przekształcono sądy wojewódzkie w sądy okręgowe,[49] racjonalizując tym samym strukturę sądową,[50] to działania dotyczące przejęcia przez sądy orzekania w sprawach wykroczeń można określić jako dosyć powściągliwe. Powołanie do życia wydziałów cywilno-karnych w sądach rejonowych było w tym względzie jedynie działaniem połowicznym.[51] Natomiast zniesienie kolegiów nastąpiło dopiero w sierpniu 2001 r.[52] a więc na krótko przed upływem konstytucyjnego terminu. W ich miejsce utworzono „sądy grodzkie” ale w formie wydziałów sądów rejonowych lub odpowiednio wydziałów zamiejscowych sądów rejonowych.[53] Chociaż wydziały te były jednym z wielu przedsięwzięć realizowanych celem usprawnienia wymiaru sprawiedliwości, niemniej, odwołanie się już choćby do publicznie dostępnych statystyk sądowych, pozwala na ich pozytywną ocenę.[54] Niewątpliwie zatem, taki stan rzeczy, jakkolwiek pozostawiał pewne wątpliwości, to jednak wzmacniał gwarancje dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości oraz urzeczywistniał ich prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd w rozsądnym terminie. Duże znaczenie posiadały zamiejscowe wydziały grodzkie, pełniąc szczególną rolę „państwowotwórczą” w małych i peryferyjnych miejscowościach. Ich działalność była ceniona przez społeczności lokalne i władze samorządowe, stwarzając często wraz z zamiejscowymi wydziałami ksiąg wieczystych poważną przesłankę dla rozwoju danego miasta lub rejonu.  Zniesienie sądów grodzkich, które nastąpiło z dniem 1 stycznia 2010 roku[55] podyktowane m. in. potrzebą oszczędności budżetowych, stanowi zatem nie tylko stanowczy, ale zarazem symboliczny głos podsumowania w przedstawionej dyskusji.