Akty prawne, uzasadnienia, komentarze, 628 stron
Praca pod redakcją
Sylweriusza M. Królaka
Igora Dzialuka
Cezarego Michalczuka
Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR
Warszawa, 2006 r.
WSTĘP
Geneza
Współpraca organów wymiaru sprawiedliwości tradycyjnie postrzegana była jako domena prawa publicznego, poddana całkowicie woli państw. U podstaw tego poglądu leżało przekonanie o tym, że wymierzanie sprawiedliwości jest niezbywalnym atrybutem władzy państwowej. Dlatego też w pierwotnych tekstach traktatów ustanawiających wspólnoty europejskie brak jest szczególnych przepisów dotyczących tej problematyki.
Zwiększająca się liczba spraw z tzw. „elementem zagranicznym” i wpływ, jaki trudności z rozwiązywaniem wynikających stąd sporów miały na funkcjonowanie jednolitego rynku uświadomiły potrzebę regulacji w tym zakresie także na poziomie wspólnotowym. Pierwsze regulacje prawne, dotyczące przede wszystkim zasad jurysdykcji, prawa właściwego i wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych znalazły swoja podstawę w art. 220 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej TWE; obecnie art. 293), upoważniającym państwa członkowskie do podejmowania rokowań w celu zapewnienia ich obywatelom „uproszczenia formalności dotyczących wzajemnego uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych”. Skutkiem przyjęcia takiej podstawy prawnej był nie tylko bardzo ograniczony zakres przedmiotowy regulacji (zawsze subsydiarny wobec celu gospodarczego), ale także klasyczna forma aktu prawnego (konwencje). Pierwsze regulacje dotyczące prawa karnego pojawiają się jako inicjatywy polityczne, skierowane na rozwiązanie określonego problemu (Grupa Trevi i jej zmieniająca się formuła), albo porozumienia części państw członkowskich, zawierane poza wspólnotowym systemem stanowienia prawa (Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen; w tym kontekście należy także pamiętać, że prawnokarne przepisy tej konwencji postrzegać należy jako środki wspomagające – „kompensujące” – zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych państw Unii i rzeczywistą realizację zasady swobody przepływu osób).
Dopiero Traktat o Unii Europejskiej (dalej TUE) w jego pierwotnej wersji z Maastricht (1992), poprzez ustanowienie nowych ram integracji – powołanie Unii Europejskiej – wprowadza współpracę sądową jako zadanie Unii, związane z realizacją jej celów. Celem Unii staje się „rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych” (art. B), zaś określone (w art. K1) dziedziny „wspólnego zainteresowania” państw członkowskich obejmują współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych. Problematyka ta znalazła swoje miejsce w tzw. III filarze Unii Europejskiej (tytuł VI Traktatu), w którym zachowano atrybuty charakterystyczne dla współpracy międzyrządowej: inicjatywę państw członkowskich, zasadę jednomyślnego przyjmowania aktów prawnych i ograniczoną (choć z perspektywy lat – stale rosnącą) właściwość Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zachowano także odmienne od Wspólnoty instrumenty prawne (konwencje, wspólne działania i wspólne stanowiska), znane jednak ze współpracy w zakresie bezpieczeństwa zewnętrznego i polityki zagranicznej. Ten okres rozwoju prawa europejskiego potwierdził już wcześniej ujawnioną słabość współpracy opartej z jednej strony na konwencjach wymagających skomplikowanej procedury ich przyjęcia i wprowadzenia do stosowania, z drugiej zaś na instrumentach o charakterze deklaratoryjnym, pozostawiających państwom członkowskim bardzo szerokie pole manewru.
Zmiany wprowadzone w TUE przez Traktat Amsterdamski w istocie ukształtowały ustrojowe podstawy współpracy sądowej obowiązujące w Unii Europejskiej do dzisiaj. Przede wszystkim, zgodnie z art. 29 TUE, celem Unii staje się „zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, realizowanym poprzez przyjmowanie środków w zakresie:
– współpracy sądowej w sprawach cywilnych (art. 61 i 65 TWE);
– ściślejszej współpracy pomiędzy organami sądowymi i innymi właściwymi organami Państw Członkowskich (art. 31 a-d i art. 32 TUE)
– zbliżanie, tam gdzie to konieczne, zasad prawa karnego w Państwach Członkowskich (art. 31 e TUE ).
Traktat Amsterdamski (1997) przenosi kwestie współpracy sądowej w sprawach cywilnych do I filaru, z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (inicjatywa Komisji – początkowo dzielona z państwami członkowskimi, obecnie wyłączna, głosowanie większościowe, zwiększona – do współdecydowania – rola Parlamentu Europejskiego, wspólnotowa forma aktów prawnych oraz kontrola Komisji i Trybunału Sprawiedliwości). Ta decyzja wywołała przekształcenie wcześniej przyjętych konwencji z tego zakresu w rozporządzenia – proces, który okazał się zaskakująco długi (ciągle brak np. rozporządzenia, które zastąpi konwencję Rzymską o prawie właściwym dla zobowiązań umownych).
Współpraca sądowa w sprawach karnych pozostała w części trzeciofilarowej, choć cały rozdział VI TUE przeszedł istotne zmiany. Pojawia się nowa forma aktu prawnego, swoista dla tej dziedziny – decyzja ramowa, która stanie się z biegiem lat instrumentem coraz częściej wykorzystywanym i coraz bardziej szczegółowym w treści. Stopniowo wrasta rola Komisji Europejskiej (dziś już z prawem inicjatywy prawodawczej), Parlamentu Europejskiego (ciągle jednak opiniodawcza) i Trybunału Sprawiedliwości (opcjonalne uznanie jurysdykcji ETS do orzekania w sprawie ważności i wykładni aktów trzeciofilarowych). Wreszcie, Traktat Amsterdamski dokonuje włączenia acquis Schengen do dorobku prawnego Unii Europejskiej.
Współpraca sądowa w sprawach karnych doczekała się także dwóch wieloletnich planów realizacyjnych, przyjmowanych na poziomie politycznym przez Radę Europejską (w Tampere w 1999 i w Hadze w 2004r.). Znaczenie tych dokumentów jest jednak przede wszystkim polityczne i ograniczone dla praktyki stosowania prawa.
Ta historyczna ewolucja powoduje z jednej strony duże zróżnicowanie istniejących w tej dziedzinie aktów prawnych (tak co do formy, jak i poziomu szczegółowości regulacji), z drugiej zaś określone problemy praktyczne związane z ustaleniem obowiązujących przepisów, dotarciem do nich i ich interpretacją. Stąd pomysł zebrania w jednej publikacji tych rozproszonych dokumentów, dla ułatwienia ich prawidłowego stosowania.
Fascynująca charakterystyką aktów prawnych z zakresu współpracy sądowej jest także niezwykła ich dynamika. Ten, stosunkowo nowy, obszar prawa europejskiego podlega stałemu rozwojowi, nie tylko na skutek pojawiania się nowych regulacji (to zjawisko znane jest także z innych systemów prawa). Ciągle kształtują się założenia systemowe i mamy do czynienia np. ze sporami kompetencyjnymi pomiędzy instytucjami Unii. 13 września 2005r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie w sprawie C-176/03 (Komisja przeciwko Radzie), w którym uznał, że nie ma przeszkód, aby przepisy prawnokarne, nierozerwalnie związane z realizacją polityk wspólnotowych, jeżeli spełniają warunki określone w tym orzeczeniu, były przyjmowane na podstawie przepisów Traktatu o utworzeniu Wspólnot Europejskich (a więc w formie aktów I filaru). W ten sposób Trybunał zerwał z utrwaloną praktyką zastrzegającą prawo do wydawania tego typu przepisów jedynie w oparciu o kompetencje Unii. Oczekujemy na podobnie precedensowe orzeczenie ETS, którego przedmiotem będzie określenie samodzielnych kompetencji Wspólnoty w zakresie międzynarodowych zobowiązań cywilnoprawnych (tzw. sprawa Lugano II).
Ta dynamika z pewnością przekłada się także na większe niż w innych dziedzinach ryzyko zróżnicowania praktyki orzeczniczej w państwach członkowskich (przypomnijmy, w III filarze jurysdykcja Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest ciągle fakultatywna i węższa niż w materii wspólnotowej).
Instrumenty Prawne
W tym miejscu, celem lepszego zrozumienia i interpretacji tekstów zamieszczonych w niniejszym zbiorze, konieczne wydaje się krótkie scharakteryzowanie instrumentów prawnych w tym źródeł prawa pochodnego Unii Europejskiej. Podstawowa norma kompetencyjna, określająca jednocześnie pierwszofilarowy katalog instrumentów prawnych, zawarta jest w art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Wskazany przepis stanowi, iż w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie.
Rozporządzenia są aktami zawierającymi normy prawne sformułowane w sposób abstrakcyjny, jeśli chodzi o zakres sytuacji, w których mają zastosowanie i ogólny, a więc odnoszący się do nieograniczonego kręgu adresatów. Obowiązują one co do wszystkich swoich elementów, bez możliwości jakichkolwiek modyfikacji i selektywnego stosowania. Nie wymagają implementacji do porządku krajowego, gdyż mają bezpośrednie zastosowanie w każdym państwie członkowskim. Rozporządzenia muszą być opatrywane uzasadnieniem, a dla ich wydania niezbędne jest wskazanie podstawy prawnej. Podlegają jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).
Dyrektywy wiążą swych adresatów, co do celów, które powinny być osiągnięte, pozostawiając im swobodę wyboru formy i środków realizacji tych celów. Adresaci, którymi wyłącznie mogą być państwa członkowskie (jedno, kilka lub wszystkie), mają więc obowiązek zastosowania takich środków prawnych, które pozwolą na implementację dyrektyw do ich wewnętrznego porządku prawnego. Wydane przez instytucje UE dyrektywy nie wywierają bezpośredniego skutku aż do momentu upływu wyznaczonego w nich terminu w jakim adresat (państwo członkowskie) ma implementować postanowienia dyrektywy do własnego systemu prawnego. Po bezskutecznym upływie terminu istnieje bezpośrednia skuteczność dyrektywy (osoba fizyczna lub prawna może dla ochrony swego interesu powołać się wobec państwa bezpośrednio na postanowienia dyrektywy, jeżeli ponadto spełnione są określone warunki, takie jak:
– postanowienia dyrektywy dostatecznie precyzyjnie określają cel, jaki ma ona osiągnąć,
– postanowienia dyrektyw są bezwarunkowe,
– jednostki powołujące się przed sądem na postanowienia dyrektywy przeciwko państwu są do tego uprawnione.
Akty te wydawane są w oparciu o konkretną podstawę prawną, wymagają uzasadnienia i są przedmiotem jurysdykcji ETS.
Decyzje obowiązują wszystkich adresatów, do których są skierowane. Nie stanowią one aktów prawotwórczych; dotyczą konkretnych przypadków, co upodabnia ją do indywidualnych aktów administracyjnych. Każda decyzja obowiązuje bezpośrednio na terytorium państw członkowskich, a więc nie wymaga wydania żadnych dodatkowych przepisów prawnych dla uzyskania mocy wiążącej. Rada UE kieruje decyzje do państw członkowskich, Komisja Europejska natomiast do osób prawnych i fizycznych. Ich wydanie wymaga wskazania podstawy prawnej i w każdym przypadku muszą być uzasadnione. Podlegają jurysdykcji ETS.
Zalecenie i opinia to akty pozbawione mocy wiążącej. Nie wymagają uzasadnienia, ani wskazania podstawy prawnej. Same w sobie stanowią wyraz oceny, poglądu, propozycji, sugestii ze strony instytucji i organów UE. Ich realizacja zależy od swobodnego uznania adresatów. Zalecenia wydawane są z inicjatywy samej instytucji europejskiej. Opinie natomiast, są wydawane na życzenie zainteresowanego podmiotu. ETS nie posiada jurysdykcji w zakresie zaleceń i opinii.
Analogiczną rolę do art. 249 TWE, na gruncie III filaru spełnia art. 34 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), zgodnie z którym Rada działając jednomyślnie, z inicjatywy Komisji lub państwa członkowskiego może przyjmować wspólne stanowiska, podejmować decyzje ramowe, decyzje i przygotowywać konwencje.
Wspólne stanowiska określają stosunek UE do danej kwestii, przy czym Traktat nie zawiera żadnych postanowień co do charakteru prawnego tego instrumentu. Niemniej jednak państwa członkowskie są zobowiązane do ich obrony w ramach organizacji międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych (art. 37 TUE).
Decyzje ramowe podejmowane są dla zbliżenia przepisów ustaw i rozporządzeń uchwalanych lub wydawanych w państwach członkowskich. Są one wiążące dla państw członkowskich w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, ale pozostawiają władzom krajowym wybór form i środków. Decyzje ramowe posiadają więc podobny charakter co dyrektywy (w ramach I filaru), jednak w przeciwieństwie do nich nie wywierają nigdy bezpośredniego skutku.
Decyzje stosowane są w każdym celu przewidzianym w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, z wyłączeniem jakiegokolwiek zbliżania ustaw i przepisów w państwach członkowskich. Mają charakter wiążący. Jak zostało jednak wprost wskazane w Traktacie nie wywołują skutku bezpośredniego. Dla ich wdrożenia na poziomie unijnym, Rada UE musi zatem podejmować konieczne środki.
Konwencje są przyjmowane przez państwa członkowskie, zgodnie z zaleceniem udzielonym przez Radę.Wejście każdej z nich w życie następuje w przypadku związania się przezco najmniej połowę państwczłonkowskich, zgodnie z właściwymi regułami konstytucyjnymi. Rada UE przyjmuje większością kwalifikowaną środki wykonawcze do nich. Konwencje jako umowy międzynarodowe nie są zaliczane do prawa pochodnego.
Na podstawie art. 35 ust. 2 TUE, decyzje ramowe i decyzje mogą być objęte fakultatywnie jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w zakresie orzekania w trybie prejudycjalnym o ich ważności i wykładni. W tym samym trybie TSWE orzeka o wykładni konwencji zawartych na podstawie art.34 ust. 2 oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji. Umożliwienie sądom krajowym zwracania się w powyższych sprawach z pytaniami prejudycjalnymi, wymaga jednak złożenia stosownego oświadczenia przez państwo członkowskie. Rząd RP przygotował wniosek o złożenie takiego oświadczenia w styczniu 2005 r. jednakże do chwili oddawania niniejszego zbioru do druku wniosek nie został rozpatrzony przez Sejm[1]. Wskazać należy, iż zgodnie z opiniami ekspertów możliwość korzystania z instytucji orzeczenia wstępnego będzie stanowiła pomoc dla polskich sądów w rozstrzyganiu kwestii dotyczących III-go filaru i będzie miała merytorycznie pozytywny wpływ na prawidłowość i jednolitość stosowania instrumentów prawnych UE, a jednocześnie umożliwi czynny udział RP w kształtowaniu linii orzecznictwa TSWE w dziedzinie III-go filaru UE.
Jak widać poszczególne instrumenty prawa unijnego różnią się między sobą ze względu na moc wiążącą, bezpośrednią skuteczność lub jej brak, zasięg terytorialny, krąg adresatów, poddanie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, charakter podstawy prawnej. W zależności od przedmiotu regulacji, który ad usum niniejszego zbioru podzielić można na dwie kategorie t.j. współpracę sądowa w sprawach cywilnych należącą do I filara oraz współpracę sądowa w sprawach karnych objętą III filarem, zastosowanie w legislacji unijnej znajdują odpowiednio instrumenty określone w art. 249 TWE lub też art. 34 TUE, ze wszystkimi skutkami stąd wynikającymi. Powyższa uwaga odnosi się zwłaszcza do bezpośredniej lub jedynie pośredniej (wiążącej co do celu) skuteczności stanowionych aktów. Trzeba o tym pamiętać zwłaszcza przy stosowaniu poszczególnych norm w praktyce. Geneza tych różnic wynika oczywiście z odmiennych metod regulacji przyjętych dla współpracy odbywającej się w ramach I bądź III filara. Współpraca cywilna jako związana z funkcjonowaniem wspólnego rynku poddana jest od czasu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu metodzie wspólnotowej, natomiast współpraca w sprawach karnych zachowała międzyrządowy charakter implikujący stosowanie mniej stanowczych instrumentów regulacji.
Oprócz wskazanych wyżej instrumentów prawnych, istnieje szeroki zestaw aktów, które można określić jako wewnętrzne prawo wspólnotowe. Są to w szczególności regulaminy wewnętrzne poszczególnych instytucji, jak chociażby Regulamin Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Regulamin Dodatkowy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Regulamin Sądu Pierwszej Instancji.
Do podobnej kategorii zaliczyć można różnego rodzaju deklaracje i umowy międzyinstytucjonalne, jak również stanowione na forum Unii akty nienazwane, określane czasem mianem aktów sui generis. Kategoria ta jest bardzo zróżnicowana zarówno pod względem swego nazewnictwa, skutków prawnych i zakresu stosowania. Mieszczą się tu takie instrumenty jak np. rezolucje, memoranda, komunikaty, programy, projekty itd., które są wydawane zarówno przez instytucje, jak i organy Unii.
Ich cele szczegółowe są bardzo różne, ale w ujęciu ogólnym wszystkie te akty służą realizacji szeroko rozumianych zadań wyznaczonych przez traktaty założycielskie.
Dla porządku, choć zdecydowanie na marginesie tego co jest przedmiotem niniejszego opracowania, wskazać również należy odrębny charakter instrumentów, którymi posługuje się Unia w II filarze. Katalog tych instrumentów został określony w art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej, a ich charakter sprecyzowany w kolejnych przepisach od art. 13 do 15 Traktatu:
zasady i ogólne wytyczne – przyjmuje je Rada Europejska, a więc w odróżnieniu od Rady (Unii Europejskiej) gremium o charakterze czysto politycznym, nie zaliczane do organów Wspólnotowych. Akty te pozbawione są mocy prawnie wiążącej (art.13 ust.1 TUE)
wspólne strategie – Rada UE zaleca Radzie Europejskiej przyjęcie wspólnych strategii i wprowadza je w życie. Są one podejmowane w dziedzinach, w których Państwa Członkowskie mają ważne wspólne interesy. Wspólne strategie określają cele, czas trwania i środki, które mają być przekazane do dyspozycji przez Unię i Państwa Członkowskie (art. 13 ust 2 TUE).
wspólne działania – akty wiążące Państwa Członkowskie w odniesieniu do zajmowanych przez nie stanowisk i prowadzonych działań. Dotyczą one pewnych sytuacji, w których niezbędne jest podjęcie działań operacyjnych. Wspólne działania określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz – w razie potrzeby – czas ich trwania (art.14 TUE).
wspólne stanowiska – przyjmowane przez Radę UE, określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Państwa Członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze wspólnymi stanowiskami (art.15 TUE).
Ten rozbudowany i częściowo otwarty katalog instrumentów i aktów prawnych ulega uproszczeniu i uporządkowaniu na gruncie Traktatu ustanawiającego Konstytucje dla Europy. Konstytucja Europejska w art. 32 wprowadza bowiem nowy katalog aktów prawnych wydawanych przez instytucje Unii, a ponadto dzieli je na akty ustawodawcze i wykonawcze. Do aktów o charakterze ustawodawczym zalicza: ustawy europejskie oraz europejskie ustawy ramowe, natomiast rozporządzenia europejskie i decyzje europejskie będą aktami wykonawczymi. Te ostatnie będą mogły być wydawane jedynie na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w samej Konstytucji lub w akcie o charakterze ustawodawczym, a ich przedmiotem będą mogły być jedynie kwestie nie zastrzeżone dla aktów ustawodawczych. Oprócz tych aktów Konstytucja przewiduje jeszcze, tak jak zresztą było to do tej pory, możliwość wydawania przez organy Unii zaleceń i opinii, które nie będą miały charakteru wiążącego. Cechą charakterystyczną nowych rozwiązań jest również odejście od trójfilarowego modelu Unii, co m. in. prowadzi do ujednolicenia zasad prawotwórstwa i systemu źródeł prawa.
Porównując rozwiązania zawarte w Konstytucji Europejskiej z dotychczas obowiązującymi, można stwierdzić, iż wymienione powyżej źródła prawa pochodnego w większości odpowiadają aktom prawnym stanowionym przez Wspólnoty na podstawie art. 249 TWE. I tak ustawa europejska to nic innego jak rozporządzenie, a europejska ustawa ramowa pokrywa się z obecną dyrektywą. Pewne różnice natomiast występują pomiędzy obecną decyzją, a decyzją europejską. Konstytucja stanowi bowiem, iż decyzja europejska, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Sformułowanie takie wskazuje, iż możliwe będzie wydawanie decyzji bez wskazania adresata, co na podstawie art. 249 TWE nie było możliwe. Decyzja taka będzie więc miała, podobnie jak rozporządzenie, zasięg ogólny i będzie wiązała wszystkie Państwa Członkowskie.
Nowością natomiast jest wprowadzenie rozporządzenia europejskiego, które będzie aktem wykonawczym o zasięgu ogólnym, mającym na celu wprowadzenie w życie aktów ustawodawczych i niektórych postanowień szczególnych Konstytucji. Będzie mogło ono wiązać w całości i być bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich albo wiązać Państwa Członkowskie, do których będzie kierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków do osiągnięcia tego rezultatu. Tak więc będzie to akt o bardzo zróżnicowanym charakterze, a jego zasięg obowiązywania i moc wiążąca będzie mogła być dostosowywana przez organy Unii do zadania i celu jaki będzie miało w danej sytuacji spełniać.
Konstytucja zawiera także, podobnie jak TWE, obowiązek uzasadnienia wszystkich aktów o charakterze wiążącym jak również obowiązek ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Europejski Nakaz Aresztowania (a zasada wzajemnego uznawania orzeczeń ?)
Szczególnym przykładem rozwoju prawa europejskiego w dziedzinie współpracy sądowej, a jednocześnie wyzwań, jakie stają przed porządkami prawnymi państw członkowskich jest europejski nakaz aresztowania. Geneza tego aktu sięga programu z Tampere z 1999r. kiedy to postanowiono skutecznie uprościć dotychczas przewlekłe i skomplikowane procedury ekstradycyjne. Zamachy terrorystyczne w Nowym Jorku w 2001r. znacznie przyspieszyły prace w organach Rady, w efekcie czego, 13 czerwca 2002r. przyjęto decyzje ramową o europejskim nakazie aresztowania i procedurach dostarczania między państwami członkowskimi. Decyzja ramowa jest powszechnie uznawana za przełom w obszarze III filaru Unii Europejskiej, przede wszystkim ze względu na to, że postrzega się ją jako pierwszy akt prawny realizujący zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych, a więc odchodzący od klasycznych zasad współpracy międzypaństwowej, opartej na nieograniczonej suwerenności jurysdykcyjnej państw stron traktatów.
Koncepcja „nowego wymiaru” współpracy sądowej wewnątrz Unii Europejskiej, polegająca na przejściu do współpracy opierającej się na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych wydawanych przez właściwe organy państw członkowskich nie znajduje swojej konkretyzacji w przepisach traktatowych. Wprawdzie art. 65 lit a) TWE uprawnia do podejmowania środków zmierzających do „poprawy i uproszczenia (…) uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych”, jednak zakres i skutki takich środków budzą wątpliwości interpretacyjne. Możliwe jest bowiem wywodzenie i takiego wniosku, że traktat uprawnie jedynie do wprowadzania takich rozwiązań, które ułatwiając wykonywanie orzeczeń, w dalszym ciągu pozostawiają państwom członkowskim wykonania orzeczenia szerokie uprawnienie do nadania (lub nie) exequatur. Wczesne instrumenty prawne z tego obszaru (np. konwencje brukselska i z Lugano o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych) zdają się potwierdzać takie rozumienie, chociaż zawężają i uszczegółowiają przypadki odmowy wykonania takich orzeczeń. W najnowszych rozporządzeniach z zakresu prawa cywilnego (np. w rozporządzeniu 805/2004 w sprawie europejskiego tytułu egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych), odmowa wykonania takiego orzeczenia jest jednak absolutnym wyjątkiem.
Jeszcze trudniejsze jest zdefiniowanie zasady wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych. Jeżeli przyjąć, że w swoim podstawowym zrębie oznacza ona możliwość (a nawet przymus) wprowadzenia do wykonania orzeczenia sądu państwa obcego, bez potrzeby jego przekształcania, to nie jest to instytucja nieznana konwencjom Rady Europy i Wspólnot Europejskich (np. konwencja haska z 1970r. o międzynarodowej skuteczności orzeczeń w sprawach karnych czy konwencja WE z 1991r. o wykonywaniu zagranicznych orzeczeń w sprawach karnych). Taka możliwość przewiduje także (chociaż fakultatywnie) konwencja (Rady Europy) z 1983r. o przekazywaniu skazanych, dopuszczająca wykonanie orzeczenia obcego albo poprzez jego „przekształcenie”, albo poprzez jego bezpośrednie wprowadzenie do wykonania. Możliwość zastosowania obu tych trybów na gruncie prawa polskiego potwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniu uzup – nie jest to zatem instytucja całkiem nieznana.
Dyskusja na ten temat na forum Unii Europejskiej zaczyna się stosunkowo późno i na poziomie politycznym – podczas posiedzeń Rad Europejskich w Cardiff w 1998 i Tampere w 1999r. Przyjęty w grudniu 1998r. plan działania na rzecz wdrożenia traktatu amsterdamskiego w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przewiduje, że w ciągu dwóch lat od wejścia w życie traktatu należy wszcząć proces „ułatwienia wzajemnego uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach karnych”. Także w programie z Tampere (1999), Rada Europejska zobowiązuje do przyjęcia programu środków, które umożliwią wdrożenie zasady wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych (p. 37), „zapewniając jednak poszanowanie fundamentalnych zasad prawnych państw członkowskich”. Realizacją tych zaleceń było przyjęcie przez Radę Programu środków na rzecz wdrożenie zasady uznawania orzeczeń w sprawach karnych (Dz. Urz. UE C nr 12/2001).
Nie definiując samej zasady uznawania orzeczeń w sprawach karnych, Program przedstawia listę 24 działań na rzecz jej urzeczywistnienia. Dotyczą one uwzględniania skutków skazania w innym państwie (w tym m. in. stosowanie zasady ne bis in idem), wykonywania postanowień na etapie postępowania przygotowawczego, bezpośredniego wykonywania orzeczeń sądów obcych oraz nadzoru nad zwolnionymi. Dokument podkreśla, że zasada ta może być zrealizowana wyłącznie pomiędzy państwami mającymi zaufanie do systemów wymiaru sprawiedliwości oraz do poziomu ochrony praw człowieka w tych systemach. Wprost podnosi wątpliwość, czy mechanizm „przekształcania” orzeczeń nie jest sprzeczny z zasadą wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych. Jak się zatem wydaje, intencją ustawodawcy europejskiego było nie tyle udoskonalenie dotychczasowych mechanizmów współpracy, ale zastąpienie ich przez formy charakterystyczne dla współpracy organów na jednolitym obszarze prawnym.
Na tle powyższego, wydaje się, że spór czy wydanie na podstawie europejskiego nakazu aresztowania jest tożsame z ekstradycją, może zatem w istocie być sporem, czy bezpośrednie wykonywanie orzeczeń w sprawach karnych jest (czy nie) inną jakością współpracy prawnej w sprawach karnych.
Decyzja ramowa o europejskim nakazie aresztowania i procedurach dostarczania między państwami członkowskimi gwarantuje, że ostateczną decyzję w przedmiocie wydania osoby wymiarowi sprawiedliwości innego państwa organom sądowym państwa wezwanego, znacznie jednak ogranicza przesłanki odmowy wydania (m.in. przesłanka taką nie jest już dłużej obywatelstwo sprawcy). Jej postanowienia znacznie upraszczają (zdaniem niektórych: zbyt radykalnie) i przyspieszają procedurę; wprowadzają bardzo krótkie terminy, w których powinno nastąpić przekazanie. Odchodzą od tradycyjnego, mieszanego (sądowo-politycznego) modelu ekstradycji na rzecz bezpośredniej współpracy organów sądowych różnych państw.
Decyzja ramowa została wprowadzona do prawa polskiego poprzez nowelizację kodeksu postępowania karnego z dnia 18 marca 2004 (Dz. U. nr 69 poz. 626). O tym, że jest to instrument użyteczny, może świadczyć fakt, że w okresie pierwszych 18 miesięcy funkcjonowania tej instytucji w Polsce, sądy okręgowe wydały ok. 800 europejskich nakazów aresztowania.
Implementacja decyzji ramowej napotykała jednak na poważne problemy w państwach członkowskich. Przygotowany w lutym 2005r. raport Komisji Europejskiej (COM(2005)63) stwierdził, że do tego czasu ciągle jedno państwo członkowskie nie wdrożyło decyzji, zaś w odniesieniu do dziewięciu innych zanotowano istotne, zróżnicowane uchybienia w implementacji (od niepełnego katalogu przesłanek, poprzez rozszerzenie kompetencji organów krajowych do nieuprawnionego ograniczenia stosowania tej instytucji w czasie). Zarzuty te, gwoli ciekawości, nie dotyczyły ustawodawstwa polskiego.
W stopniu szerszym, niż to miało miejsce wcześniej, krajowe przepisy wdrażające europejski nakaz aresztowania musiały także przejść przez test konstytucyjności. W czasie pisania tych słów, Trybunały Konstytucyjne Polski (28 kwietnia 2005), Republiki Federalnej Niemiec (18 czerwca 2005) oraz Cypru (7 listopada 2005) wydały już orzeczenia w tej sprawie. Niedługo spodziewane jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Republiki Czeskiej, zaś do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego (pytanie prawne) belgijskiego Sądu Arbitrażowego, będący w istocie pytaniem o zakres uprawnienia organów Unii do regulowania kwestii prawnokarnych w formie decyzji ramowej.
Jak wiadomo, polski Trybunał Konstytucyjny uznał wydawanie obywateli polskich w trybie europejskiego nakazu aresztowania za niezgodne z art. 55 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym o zakazie ekstradycji obywateli. Tym samym, Trybunał nie zgodził się z tezą o istotnej odmienności instytucji ekstradycji i wydania na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, tezą wyprowadzaną właśnie z odmienności zasad współpracy sądowej opartej na wzajemnym uznawaniu orzeczeń. Warto podkreślić, że Trybunał nie kwestionował jednak ani kompetencji prawodawcy europejskiego do wydania decyzji ramowej w znanym jej kształcie, ani też nie podważał użyteczności samego mechanizmu wydawania.
Podobny problem konstytucyjny pojawił się na Cyprze i został on podobnie przez cypryjski Trybunał rozwiązany. Orzeczenie to wywołało jednak skutek natychmiastowy. Także podobne zagadnienie stoi przez Trybunałem Republiki Czeskiej, jako że i tam Karta Podstawowych Praw i Wolności gwarantuje, że żaden obywatel nie może zostać zmuszony do opuszczenia swojej ojczyzny. Przepis ten ma ponadto bardzo silne konotacje historyczne.
Inny był przedmiot skargi do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN, w państwie tym bowiem już wcześniej (w roku 2000) zniesiono konstytucyjny zakaz wydawania własnych obywateli. Wśród warunków wydania znajduje się jednak wymóg zachowania zasad państwa prawnego. I to właśnie zarzut naruszenia praw fundamentalnych był przedmiotem skargi do Trybunału. Trybunał uchylił niemiecka ustawę wdrażającą europejski nakaz aresztowania, uznając że narusza ona w sposób nieproporcjonalny gwarantowaną przez konstytucje wolność obywateli niemieckich od ekstradycji, a także prawo wszystkich osób do sądu dla ochrony naruszonych praw. Skutkiem orzeczenia są poważne problemy z wykonywaniem nakazów kierowanych do organów niemieckich (posiłkowanie się przepisami o ekstradycji dla wykonywania nakazów aresztowania).
Metoda
Zawarte w zbiorze teksty pochodzą zasadniczo z Dziennika Urzędowego Wspólnot Europejskich. Tak opublikowane dokumenty mają charakter aktów autentycznych i jako takie stanowią źródło prawa. Publikacja zawiera zatem nie „tłumaczenia” aktów prawa europejskiego, ale wersje urzędowe w jednym z oficjalnych języków Unii Europejskiej. Nie było zadaniem autorów niniejszej publikacji dokonywanie oceny prawidłowości oddania znaczenia przepisów w języku polskim. Za ostateczny kształt wersji językowych odpowiadają bowiem służby prawno-translatorskie Komisji Europejskiej i Sekretariatu Generalnego Rady (tzw. „jurists-linguists”). Należy jednak podkreślić, że nie wszystkie uwagi zgłaszane przez stronę polską na etapie przyjmowania tych dokumentów były przez te służby uwzględniane. Polskie wersje językowe często rażą także zbyt dosłownymi przeniesieniami z języka angielskiego, co może utrudniać właściwe zrozumienie intencji prawodawcy (vide np. ). Ewentualne zmiany tekstu mogą być już jednak wprowadzane tylko w trybie sprostowania aktu i wyłącznie jeżeli błąd zmienia istotę przepisu, a przyjęta redakcja uniemożliwia jego prawidłowe stosowanie.
Przy wyborze tekstów do publikacji pojawił się także problem dokumentów, które dotąd nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym (dotyczy to w szczególności konwencji). W takim przypadku, zadecydowano o opublikowaniu dostępnych tekstów na możliwe najdalszym etapie procedury zatwierdzania wersji polskojęzycznych przez służby prawno-translatorskie. W większości przypadków są to teksty oznaczone jako „sfinalizowane” tzn. gotowe do publikacji, a więc należało przyjąć, że w takiej właśnie formie zostaną opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Problem jest to o tyle istotny, że po dopełnieniu warunku ratyfikacji (i ewentualnie złożenia o stosowaniu tymczasowym) konwencje stają się obowiązującym w Polsce źródłem prawa (tak np. od 26 października 2005 weszła w życie w stosunku do Polski konwencja o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej i protokół do niej).
Publikacje uzupełniają dokumenty rządowe, stanowiące analizy zgodności prawa polskiego z prawem europejskim i uzasadnienia wniosków o ratyfikacje konwencji. Stanowią one cenne źródło informacji o przesłankach związania się tymi instrumentami Zgodnie z tradycją np. państw skandynawskich dokumenty takie są publikowane łącznie z aktem, którego dotyczą i stanowią rodzaj jego wykładni autentycznej, pochodzącej od organu państwa odpowiedzialnego za jego wprowadzenie do krajowego porządku prawnego. Uzasadnienia wniosków o ratyfikację konwencji podlegały przyjęciu przez Radę Ministrów i były przedstawiane Parlamentowi. Aby nie tracić autentycznego charakteru tych dokumentów, zdecydowano się na ich publikację w wersji oryginalnej, nawet jeżeli zawierają one informacje aktualne na czas ich sporządzenia. W przypadku, gdy w następstwie przyjęcia tych dokumentów, nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, albo gdy przedstawiona argumentacja została w inny sposób zweryfikowana (na przykład poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego), tekst opatrzono stosownymi przypisami.
[1] Wniosek został zaakceptowany przez RM w styczniu 2005 r. (uchwała nr 27/2005 Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2005 r.) – sprawa została przekazana do Sejmu w trybie przewidzianym dla ratyfikacji umów za zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie.
[1] Wniosek został zaakceptowany przez RM w styczniu 2005 r. (uchwała nr 27/2005 Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2005 r.) – sprawa została przekazana do Sejmu w trybie przewidzianym dla ratyfikacji umów za zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie.