Glosa TK do wyroku z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05
Przedmiotem postępowania było pytanie prawne, postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd Okręgowy w Gdańsku. Do sądu tego został przesłany europejski nakaz aresztowania (dalej: ena), wystawiony przez sąd holenderski w związku z postępowaniem karnym przeciwko obywatelce polskiej, Marii D. Sąd powziął wątpliwość, czy przepis art.607t kpk, nakazujący przekazanie obywatela polskiego za granicę w trybie ena, jest zgodny z art.55 Konstytucji; a w szczególności czy pojęcie przekazania występujące w rozdziale 65a jest tożsame z ekstradycją.
Trybunał Konstytucyjny, wbrew stanowisku uczestniczących w postępowaniu Prokuratora Generalnego oraz przedstawiciela Sejmu, który podtrzymał opinię wyrażoną wcześniej na piśmie przez Marszałka Sejmu, orzekł jednomyślnie, że art.607t w zakresie, w jakim zezwala na przekazanie obywatela polskiego do państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, jest niezgodny z art.55 ust.1 Konstytucji RP z 1997 roku. Jednocześnie Trybunał utrzymał w mocy wspomniany przepis kpk na okres 18 miesięcy.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przeszłości bywały kontrowersyjne i wzbudzały wątpliwości. Tak jest również w przypadku wyroku w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. Nasza ocena wyroku jest bardzo krytyczna, zarówno ze względów merytorycznych, jak i politycznoprawnych. Jest bowiem oczywiste, że każdy sąd konstytucyjny czy też sąd najwyższy spełniający podobne funkcje jest organem politycznym. Postaramy się pokrótce tę krytykę uzasadnić.
Kluczowe znaczenie dla orzeczenia Trybunału ma dokonana przezeń wykładnia art.55 Konstytucji. Stwierdził on, że przy interpretacji pojęć konstytucyjnych nie można oprzeć się na definicjach sformułowanych w aktach niższego rzędu, przede wszystkim w ustawach. Analizując pojęcie „przekazania”, występujące w decyzji ramowej i kpk, uznał, że w istocie chodzi tu jedynie o formę ekstradycji, nawet jeżeli procedury w obu przypadkach są zróżnicowane. Ekstradycja jest bowiem procedurą administracyjną, natomiast nakaz aresztowania opiera się na bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami państw członkowskich. Ekstradycja polega – zdaniem Trybunału – na wyrażeniu przez dane państwo zgody na postawienie osoby ściganej przed sądem innego państwa. W ten sposób Trybunał zastosował bardzo tradycyjne, rzekłbym XIX-wieczne podejście do ekstradycji. Tym samym zakaz ekstradycji obywateli polskich z art.55 Konstytucji obejmuje również europejski nakaz aresztowania.
Tymczasem wydaje się, że przy stosowaniu instytucji należących w równej mierze do prawa krajowego, jak do prawa międzynarodowego, należy brać pod uwagę również treść danej instytucji ukształtowaną przez prawo międzynarodowe. Dotyczy to nie tylko pojęcia ekstradycji z art.55 Konstytucji, lecz również organizacji międzynarodowej z art.89.1 oraz uchodźcy z art.56.21 . Przywołajmy w tym kontekście zasadę sformułowaną we wczesnym orzecznictwie Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej, a w szczególności w opinii doradczej w sprawie dekretów o obywatelstwie w Tunezji i Maroko2 . STSM podkreślił w niej, że nawet jeśli państwa mają swobodę regulacji w jakiejś dziedzinie należącej do ich wyłącznej kompetencji, to jednak ta swoboda jest ograniczona przez zobowiązania międzynarodowe państwa. Zasady intertemporalne dotyczące wykładni prawa międzynarodowego zostały sformułowane w sentencji arbitrażowej sędziego szwajcarskiego Hubera w sprawie wyspy Palmas3 . Sprowadzają się one do tego, że o ile powstanie jakiejś instytucji oceniać należy w świetle prawa obowiązującego w momencie jej powstania, o tyle jej treść określa się przy uwzględnieniu późniejszego rozwoju prawa. Sama powoływana decyzja ramowa stanowi w preambule, (co zostało notabene całkowicie zignorowane przez TK), że nakaz jest nową instytucją prawa unijnego, różniącą się od ekstradycji i będącą kolejnym stadium rozwoju współpracy sądowej w ramach UE. To stanowisko członków Rady UE, wyrażone przy przyjęciu decyzji ramowej, zostało całkowicie pominięte przez TK przy dokonywaniu wykładni pojęcia ekstradycji, co trudno zaakceptować z perspektywy prawa międzynarodowego (w tym Konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów) i prawa europejskiego.
Zgadzamy się z tezą TK – skądinąd odrzucaną przez większość autorów zajmujących się prawem europejskim – że decyzja ramowa jest w istocie umową międzynarodową, zawartą w formie uproszczonej. Oczywiście można by się spierać, czy w istocie nie jest to akt prawny stanowiony przez organizację integracyjną, ale z punktu widzenia polskiego prawa konstytucyjnego klasyfikacja ta jest o tyle nieistotna, że na mocy art.91.3 Konstytucji akty organizacji międzynarodowej są stosowane bezpośrednio tylko wtedy, gdy taką możliwość przewiduje statut danej organizacji. W przypadku decyzji ramowej skutek bezpośredni jest wyłączony z mocy prawa. Różnica pomiędzy umową międzynarodową a decyzją ramową jest tylko taka, że o ile w przypadku umowy państwo ma pewną możliwość manewru (np. może odmówić ratyfikacji czy zatwierdzenia umowy, zależnie od trybu wejścia w życie tej umowy uzgodnionego przez strony), o tyle decyzja ramowa musi być wykonana. Ponieważ TUE wyraźnie wyłącza bezpośrednią skuteczność decyzji ramowych, obowiązkiem państwa jest wydanie odpowiedniego aktu prawa wewnętrznego wdrążającego ową decyzję ramową.
Istotnym argumentem przeciwko wyrokowi TK jest kwestia wykonywania zobowiązań międzynarodowych, a w szczególności zobowiązań wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Jakkolwiek Trybunał formalnie kontrolował zgodność prawa polskiego (nowelizacji kpk) z Konstytucją, w tle widoczna jest decyzja ramowa UE w sprawie europejskiego nakazu aresztowania4 . Takie ograniczenie kompetencji TK należy zaakceptować jako zgodne z zasadą podziału kompetencji pomiędzy organy Wspólnoty i państwa członkowskie; jest ono zgodne również z praktyką sądów międzynarodowych. ETS w swych orzeczeniach prejudycjalnych wielokrotnie zwracał uwagę, że jego kompetencja ogranicza się do interpretacji lub badania ważności aktów prawa wspólnotowego, nie rozciąga się natomiast na ocenę prawa krajowego, które z kolei podlega ocenie sądów krajowych. Należałoby oczekiwać, że w konsekwencji polski TK będzie się powstrzymywał od kontroli zgodności aktów prawa wspólnotowego z Konstytucją z 1997 roku. Niestety, w swoim późniejszym wyroku w sprawie zgodności z Konstytucją Traktatu Akcesyjnego TK niejako wycofał się z tego stanowiska. Dodajmy jeszcze, że Trybunał podkreślił w uzasadnieniu swego orzeczenia, iż uważa nakaz za rozwiązanie niezwykle ważne i użyteczne w praktyce sądowej, a zastrzeżenia wynikają jedynie na tle sposobu wdrożenia wspomnianej decyzji ramowej do prawa polskiego.
W uzasadnieniu ustnym przedstawionym po ogłoszeniu wyroku TK zwrócił uwagę na jeszcze jedną przesłankę. Uznał on mianowicie, że wobec automatyzmu działania europejskiego nakazu aresztowania obywatele polscy powinni być chronieni w stosunkach z innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej dużo silniej, niż w stosunkach z innymi państwami. Jest to rozumowanie trudne do zaakceptowania, bowiem sprowadzałoby się do tego, że łatwiej obywatela polskiego byłoby przekazać przykładowo sądowi singapurskiemu czy malezyjskiemu, niż sądowi szwedzkiemu czy francuskiemu. Szczęśliwie się stało, że argument ten – wyjątkowo antyeuropejski w swej wymowie – nie znalazł się w uzasadnieniu pisemnym. Natomiast paradoksalna jest w świetle tego argumentu sytuacja, że w istocie – uznając za niekonstytucyjny przepis art.607t kpk – Trybunał nie tylko nie wzmocnił, lecz osłabił ochronę praw obywateli polskich.
Krytycznie należy ocenić również wyrażony w pkt. 4.2 wyroku TK argument, iż istotą art.55 jest zapewnienie obywatelowi polskiemu prawa do podlegania wyłącznie jurysdykcji sądu polskiego. W ten sposób należałoby wyłączyć np. jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka czy też Międzynarodowego Trybunału Karnego. Ten ostatni zwłaszcza z całą pewnością nie jest sądem polskim. Trudno bowiem potraktować w kontekście komentowanego tu orzeczenia TK za słuszny argument, iż Polska uczestniczyła w pracach przygotowawczych nad utworzeniem MTK, i poprzez ten fakt oraz poprzez ratyfikację Statutu Rzymskiego uzyskała [istotny] wpływ na funkcjonowanie tego Trybunału. Jeżeli zaakceptować tezę TK, należałoby uznać, że art.55 Konstytucji ma chronić przed odpowiedzialnością karną sprawców najpoważniejszych przestępstw popełnionych za granicą, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie jest spełniona tradycyjnie wymagana w przypadku ekstradycji przesłanka podwójnej karalności czynu. TK zlekceważył ponadto istotny element integracji w ramach Unii Europejskiej: budowę obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Proces ten następuje przy użyciu różnych instrumentów, w tym ułatwienia współpracy pomiędzy sądami poszczególnych państw członkowskich. Istota integracji polega przecież na usuwaniu wszelkich barier w obrocie (obecnie nie tylko gospodarczym czy finansowym, lecz również prawnym) pomiędzy tymi państwami; można to osiągnąć, ponieważ u podstaw Unii leżą te same wartości, w tym zagwarantowanie odpowiedniego standardu postępowania karnego, wyznaczonego przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Tym samym wyrok TK jest bliski XIX-wiecznemu rozumieniu pojęcia suwerenności państwowej, zaś konserwatyzm w tym kontekście trudno uznać za cnotę.
Trybunał Konstytucyjny był świadomy konfliktu pomiędzy dwoma ogólnymi zasadami konstytucyjnymi, wyrażonymi odpowiednio w art.8 i 9: nadrzędności Konstytucji i wykonywania zobowiązań międzynarodowych. Wydaje się jednak, że przy ich analizie pominął jeden istotny element, jakim jest przekazanie przez RP na mocy Traktatu akcesyjnego na rzecz Unii wykonywania niektórych kompetencji władzy państwowej. W takim zakresie, w jaki nastąpiło owo przekazanie (a domniemywamy, iż nastąpiło to zgodnie z przepisami samej Konstytucji), prawo unijne przeważa nad prawem krajowym. TK tę zależność w wyroku w sprawie ena pominął. Powrócił do niej w wydanym 2 tygodnie później orzeczeniu w sprawie Traktatu akcesyjnego, nie wykluczając zresztą swej kompetencji do kontroli zgodności z Konstytucją prawa wtórnego.
Nasuwa się zatem konkluzja, że Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art.55 Konstytucji i art.607t kpk zupełnie pominął oddziaływanie prawa unijnego na prawo wewnętrzne. Wydaje się, że argumenty na rzecz innego rozstrzygnięcia są równie poważne i mocne. Co więcej, owa odmienna wykładnia znalazłaby potwierdzenie w orzecznictwie ETS, aczkolwiek już w okresie po wydaniu omawianego orzeczenia TK. W wyroku w sprawie Pupino5 Trybunał w Luksemburgu podkreślił, że na państwach członkowskich (i ich organach stosujących prawo) spoczywa obowiązek wykładni prawa wewnętrznego państw członkowskich w sposób prounijny, tj. tak, aby osiągnąć cele wyznaczone w decyzji ramowej. Jest to ważny element zasady lojalności. Ta zasada została wprawdzie sformułowana jedynie w art.10 TWE, ale ograniczenie jej do prawa wspólnotowego musiałoby uniemożliwić Unii Europejskiej wykonywanie jej zadań. ETS zakreślił przy tym granice prounijnej wykładni: są nimi zasady ogólne prawa, a w szczególności zasady pewności prawa i nieretroakcji. Oczywiście możemy dyskutować, do jakiego stopnia Trybunał Konstytucyjny byłby związany orzeczeniem ETS, ale nie ulega wątpliwości, że komentowany wyrok w sprawie ena wymogów zakreślonych przez ETS nie spełnia.
To oczywiście nie wyczerpuje wszystkich niebezpieczeństw wynikających z wyroku TK. Przyjmijmy, że Polska złoży w przyszłości deklarację o uznaniu jurysdykcji ETS na gruncie art.35 TUE6 . Możemy sobie wyobrazić, że któryś z sądów polskich, do którego zostanie skierowany przez sąd zagraniczny wniosek o przekazanie obywatela polskiego w trybie europejskiego nakazu aresztowania, będzie dociekliwy i zada Trybunałowi luksemburskiemu pytanie o interpretację samego pojęcia tego nakazu, a konkretnie o stwierdzenie, czy nakaz jest formą ekstradycji. Przyjmijmy dalej, że ETS w odpowiedzi na owo pytanie prejudycjalne stwierdzi, że przekazanie w rozumieniu decyzji ramowej o ena jest czym innym niż ekstradycja. Sąd zadający pytanie będzie związany orzeczeniem ETS – ale z drugiej strony będzie musiał pamiętać, że najwyższy organ sądowy w państwie, dokonując wykładni, bardzo kategorycznie uznał, że ena jest formą ekstradycji. Nie chciałbym być członkiem składu sędziowskiego, który będzie musiał rozstrzygnąć taki konflikt. Można byłoby zresztą się zastanowić, czy TK – pomimo braku odpowiedniej deklaracji o uznaniu jurysdykcji ETS – nie powinien był mimo wszystko zwrócić się do sądu luksemburskiego o wykładnię decyzji ramowej o ena.
Nie jest winą Trybunału, że skorzystał z możliwości stworzonej przez ustrojodawcę i utrzymał w mocy zakwestionowany przepis kpk przez okres 18 miesięcy. Możemy oczywiście zastanawiać się nad logiką postępowania TK: jeśli prawo do osądzenia wyłącznie przez polski sąd jest tak niezwykle istotne, dlaczego pozbawiać tego prawa obywateli polskich jeszcze przez tak długi okres7 . Pamiętajmy jednak, że wiąże nie uzasadnienie orzeczenia, lecz jego sentencja opublikowana w Dzienniku Ustaw, a ta jednoznacznie stwierdza, iż art.607t jest sprzeczny z zakazem ekstradycji z art.55. W tej chwili na miejscu sądu polskiego odwołałbym się nie do utrzymania w mocy art.607t kpk, lecz do stwierdzenia, że przepis konstytucyjny zapewnia ochronę obywatelowi polskiemu i nie pozwala na wykonywanie nakazu. Komentowany tu wyrok TK już w tej chwili doprowadził do powstania niejednolitej praktyki sądów polskich. Na przestrzeni kilku dni sąd w Lublinie odmówił przekazania obywatela polskiego na podstawie ena, powołując się na orzeczenie TK o niekonstytucyjności art.607t, zaś sądy w Poznaniu i Szczecinie wydały obywateli polskich za granicę.
Chciałbym się mylić w mojej ocenie, ale wydaje się, że trudno będzie znaleźć większość parlamentarną niezbędną dla dokonania zmiany Konstytucji postulowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis 607t zostanie zatem uchylony. Problem jednak w tym, że przepis ten nie dotyczy dopuszczalności przekazywania obywateli polskich. Jest jasne, że takie, a nie inne rozwiązanie związane było z treścią pytania zadanego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku. W istocie powinien on bowiem spytać, czy zgodne z Konstytucją jest pominięcie w art.607p, wymieniającego przeszkody wykonania ena, obywatelstwa polskiego, czyli o konstytucyjność luki w prawie. Skoro jednak uchylony zostanie przepis art.607t, oznacza to, że sąd wykonując ena nie będzie mógł zastrzec powrotu skazanego w celu odbycia kary w polskim zakładzie karnym. Tym samym podejmując działanie mające chronić obywateli polskich, w rzeczy samej tę ochronę znacząco osłabił.
Jest faktem notorycznym, że taki a nie inny kształt nowelizacji kpk w związku z koniecznością wdrożenia w prawie polskim decyzji ramowej o ena związany był z dyrektywą polityczną pozostawienia Konstytucji z 1997 roku niezmienionej, pomimo pewnych wątpliwości co do zgodności z nią prawa unijnego. Trybunał wykorzystał jednak fakt, że nie jest związany postulatami politycznymi, wynikającymi zresztą – co jest również wiadome – nie tyle z przywiązania do konstytucji, co z obawy przed tym, żeby przy okazji modyfikacji związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej niejako przy okazji nie zaproponowano w czasie dyskusji parlamentarnych jeszcze innych nowelizacji, mniej lub bardziej przemyślanych. TK nie wskazał zresztą jednoznacznie, że konieczna jest zmiana Konstytucji; zasugerował jedynie, że konieczna jest zmiana prawa mającego na celu wdrożenie decyzji ramowej o ena do polskiego systemu prawnego. Z dyskusji pomiędzy prawnikami, prowadzonych w czasie prac parlamentarnych, wynika jednak, że w praktyce nie jest możliwa zmiana inna niż nowelizacja Konstytucji. Otwiera to szerokie pole popisu dla polityków. Powstaje szereg wątpliwości. Czy w parlamencie (obecnym, jak i wyłonionym w wyniku wyborów we wrześniu b.r.) znajdzie się większość konieczna dla zmiany Konstytucji? Czy będzie społeczne zezwolenie na zmianę Konstytucji w kierunku ograniczenia tak mocno zaakcentowanego w wyroku TK prawa obywatela polskiego, aby sądził go tylko i wyłącznie sąd polski? Można było taką zmianę wprowadzić bezpośrednio po referendum akcesyjnym, kiedy to suweren (naród) wykazał jednoznacznie wolę związania Polski prawem Unii Europejskiej. Retoryczne jest w tej chwili pytanie: jakie byłoby orzeczenie, gdyby zapadło w trybie kontroli wstępnej na wniosek prezydenta Traktatu Akcesyjnego? Aby przekonać się, jakie jest stanowisko suwerena dzisiaj, wystarczyłoby do ewentualnego referendum w sprawie traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy dodać pytanie: Czy wyrażasz zgodę na to, żeby obywatele polscy byli wydawani za granicę?
Na zakończenie jeszcze dwie uwagi. Po pierwsze, 18 lipca 2005 niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok8, w którym uznał ustawę wprowadzającą do prawa niemieckiego decyzję ramową o europejskim nakazie aresztowania za niezgodną z ustawą zasadniczą RFN. Zarówno przesłanka nieważności, jak i stan faktyczny leżący u podstaw orzeczenia FTK są jednak nieporównywalne ze sprawą rozstrzyganą przez trybunał polski. Chodziło tam bowiem nie o przekazanie za granicę osoby, która popełniła przestępstwo poza granicami Niemiec (a więc nie chodziło o ochronę za wszelką cenę sprawców przestępstw objętych europejskim nakazem aresztowania przed odpowiedzialnością karną), lecz o niedostatki procedury w odniesieniu do obywateli niemieckich, którzy popełnili przestępstwo nie wyjeżdżając z kraju zamieszkania, i są w związku z tym ścigane za granicą (w dobie rewolucji informatycznej nie jest to wcale sytuacja rzadka). Po wtóre, sąd holenderski, który poprzez przesłanie do sądu w Gdańsku nakazu aresztowania spowodował postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, zdecydował o umorzeniu postępowania karnego przeciwko Marii D. i wycofał nakaz. W ten sposób musimy – zgodnie z polską tradycją – połknąć tę żabę zupełnie niepotrzebnie.
1W tym ostatnim przypadku Konstytucja odsyła zresztą do wiążących Polskę umów międzynarodowych.
2Por. PCIJ Publ. Seria B, nr 4, s.24 [1923].
3RIAA t.2, s.829 (zwł. s.840) [1928]; AD t.4, s.103.
4Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW z 13 czerwca 2002 r. o europejskim nakazie aresztowania i procedurach wydania między państwami członkowskimi, Dz. Urz. L 190/1 z 18 lipca 2002 r.
5Sprawa C-105/03 Postępowanie karne przeciwko M.Pupino, wyrok z 16 czerwca 2005 r. (niepubl.)
6Od dłuższego czasu Sejm nie jest w stanie uporać się ze wspomnianą deklaracją. Niezrozumiałe jest jednak również, dlaczego rząd uznał, iż nie może złożyć owej deklaracji na podstawie własnych kompetencji konstytucyjnych – skoro możliwość złożenia deklaracji wynika z art.35 TUE, Sejm zgadzając się na ratyfikację Traktatu Akcesyjnego wyraził również pośrednio zgodę na akceptację jurysdykcji ETS w sprawach wykładni i stwierdzenia ważności aktów wspólnotowych. Nie ma żadnej przesłanki, by uznać złożenie deklaracji za rozszerzenie zakresu obowiązywania lub stosowania umowy międzynarodowej w rozumieniu art.25 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. nr 39, poz.443).
7Moglibyśmy pójść dalej i zapytać, czy skoro uprawnienie to jest tak kluczowe, TK słusznie dopuszcza jego zniesienie lub ograniczenie.
8Sygn. 2 BvR 2236/04, niepubl., dostępne na stronie
www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/frames/rs20050718_bvr223604 .