Die Kanzlei Królak i Wspólnicy

Die Integrationsverantwortung aus polnischer Sicht

Władysław Czapliński 2013-02-01

Władysław Czapliński

Die Integrationsverantwortung aus polnischer Sicht

Die Mitgliedschaft In der EU wird in Polen als wichtiges Element des politischen Spiels betrachtet. Die politischen Parteien sind einig, wenn es um die Finanzierung von der Entwicklung des Landes durch die europäischen Mittel geht; sie unterscheiden sich jedoch in wichtiger Diskussion über die Zukunft der EU und den Platz Polens in der weiteren Integration. Diese Diskussion betrifft vor allem die Einführung von Euro in Polen, aber auch – seit der Berliner Rede vom Außenminister Sikorski im November 2011 – die Neugestaltung der Union sowie die mögliche Entwicklung in Richtung Bundesstaat, also die Diskussion, die in „alter“ EU eigentlich nicht mehr präsent sei. Sikorski hat die besondere Verantwortung von Deutschland für die Zukunft Europas unterstricht. Niemand hat aber die gleiche Debatte über die polnische Integrationsverantwortung angefangen. Auch die Lehre des Europarechts- und Politik in Polen schweigt zu diesem Punkt – vielleicht mit Ausnahme der Diskussion zum Thema Einführung von Euro in Polen. Die Unterstützung fuer die Integration ist jedoch immer relativ groß. Einige Merkmale über die in Polen vertretene Position kann jedoch aufgrund der Praxis gezogen werden. Wir möchten hier über den Vorschlag der Verfassungsänderung und die aktuelle Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichts in Bezug auf Europarecht berichten, um diese Position von Polen darzustellen. Es geht um 3 Entscheidungen, die die polnische Position betreffend die Souveränität der Mitgliedsstaaten der Union sowie den Vorrang der Europarechts vor dem polnischen Recht präzisieren.

1.Das Entwurf der Europa-Kapitel der Verfassung

Der Vorschlag der Verfasssungsnovelle wurde vom Staatspräsidenten im November 2010 an das Parlament geschickt. Das Entwurf wurde durch die Gruppe der Experten vorbereitet, die auf Einladung des damals Vorsitzenden vom Sejm Bronislaw Komorowski  (der später zum Staatsoberhaupt gewählt worden ist).Das Schicksal des Entwurfs ist nach den Parlamentswahlen im Herbst 2011 unklar. Die präsidentiellen Gesetzentwürfe unterliegen dem Prinzip der Diskontinuität; erneut wurde der Vorschlag nicht gebracht weder hat das neue Parlament keine Sitzung der möglichen Verfassungsänderung gewidmet. Es scheint also, dass die ganze Geschichte nicht mehr aktuell ist. Der Entwurf zeigt jedoch, wie ist die Einstellung der polnischen Staatsorgane in Bezug auf die Integration.

Am Anfang musste man entscheiden, ob eine pünktliche Revision der Verfassung statt finden soll (d.h. die Änderung der einzelnen Vorschriften der Verfassung), oder das ganze Kapitel betreffend die Integration und die Position Polens in der EU eingeführt werden soll. Die Entscheidung kam eindeutig zugunsten dem Europa-Kapitel, der volle und lückenlose Regelung der Mitgliedschaft Polens in der EU beinhalten wurde. Die Revision bezog sich aber auch auf einige einzelne Bestimmungen der Verfassung, vor allem betreffend die Stellung der Nationalbank. Die Bank erfüllt die Aufgaben, die entweder im EU Vertrag oder – in weitem Umfang – in nationalem Gesetzgebung vorgesehen sind. Die Regelung betreffend die Nationalbank wird aber erst mit der Einführung von Euro in Polen in Kraft treten.

Das Einführungsartikel des Europakapitels (Art.227a) erklärt, dass Polen Mitglied der Europäischen Union ist, die auf bestimmten Axiologie basiert. Die wichtigsten Prinzipien der Union sind: Achtung der nationalen Souveränität und Identität, Demokratie, Subsidiarität, Rechtsstaatlichkeit, Menschenwürde und Menschenrechte. In der Diskussion die Experten haben entschieden, dass die Natur der Union nicht näher bestimmt werden muss. Man hat früher erwähnt, dass vielleicht der Status der Union als internationale Organisation bestimmt werden sollte; damit würde auch die Diskussion über die mögliche Zukunft der Union beschränkt.

Weitere vorgeschlagene Regelung bezieht sich auf die möglichen zukünftigen Änderungen der Verträge. Bisher in Art.90 der Verfassung geregeltes Verfahren wird im Prinzip erhalten, was bedeutet, dass in der Zukunft die neuen Verträge können entweder durch das Parlament oder durch das Referendum akzeptiert werden, und erst dann an den Staatspräsidenten zur Ratifizierung weitergeleitet. Das gleiche Verfahren wird für die „Passerelle“ gelten, falls durch solche Änderung weitere staatliche Kompetenzen an die EU transferiert werden sollten. Die Einzelheiten des Verfahrens müssen sowie so durch das Gesetz geregelt werden.

Die nächsten Vorschriften betreffen die Rechtslage der europäischen Bürger in Polen. Es wird bestätigt, dass sie alle durch das Europarecht vorgesehenen Rechte frei und ohne Hindernisse ausüben dürfen. Das betrifft auch (oder eher : insbesondere) das Kommunalwahlrecht. Bisherige Regelung in diesem Bezug war umstritten; obwohl das VG schon früher bestätigt hat, dass Art.62(1) in seiner heutigen Fassung[1] kann nicht als Hindernis für die Teilnahme der EU-Ausländer an der Kommunalwahlen interpretiert werden, weil er nur die Rechte der polnischen Staatsbürger regelt; manche Autoren haben diese Formel als Beschränkung des Wahlrechts auf polnische Staatsangehörige angesehen. Andererseits die Experten haben vorgeschlagen, eine zusätzliche Garantie der Rechte im Ausland wohnender polnischer Staatsbürger einzuführen. Solche Regelung sei notwendig in Hinsicht auf das Urteil des EuGH in Sache Nerkowska.[2] Die polnische Regierung zeigt eine gewisse Tendenz, die Rechte der polnischen Staatsbürger, die den ständigen Aufenthalt außerhalb des polnischen Staatsgebiet haben, zu beschränken, insbesondere im Bereich der finanziellen und sozialen Leistungen, obwohl es vom Anfang an klar war, dass solche Politik mit dem Europarecht unvereinbar sei. Der Vorschlag fand jedoch beim Staatspräsidenten kein Verständnis.

Der Entwurf bestätigt auch die vom VG getroffene Entscheidung betreffend die Kompetenz zur Gestaltung der polnischen Europapolitik. Im Laufe des Jahres 2008 kam es zum politischen Streit zwischen Staatspräsidenten Kaczyński und Ministerpräsidenten Tusk, unter dem Namen von „Streit um Stuhl“ bekannt. Beide Politiker wollten Polen während der Sitzungen des EU-Rates vertreten;  manchmal haben die Gastgeber jedoch nur 2 Sitze am Tisch für jeden Staat reserviert, einer davon musste entweder am Außenminister oder Finanzminister als Sachverständige gehen. Der Streit ging zum VG, das eine Kompromissformel vorgeschlagen hat.[3] Die wurde danach im Entwurf der Verfassungsnovelle wiederholt. Beide Organe sind verpflichtet, in der Erfüllung seiner Kompetenzen im Bereich Außen- und Europapolitik zusammenzuarbeiten. Der Präsident als höchste Vertreter der Republik, kann an der Sitzung des Europäischen Rates teil nehmen, wenn es zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendig sei. Üblicherweise wird Polen jedoch durch Ministerpräsidenten vertreten. Der Ministerrat ist auch für die Formulierung der Europapolitik verantwortlich.

Der Entwurf sieht eine Regelung der Stellung des Verhältnis zwischen Europarecht und polnischem Recht vor. Innerhalb der Arbeitsgruppe haben sich zwei Meinungen zusammengestoßen. Die Verfassungsrechtler haben das in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts festgesetztes Modell unterstützt und die Unterordnung des EU Rechts der Verfassung befestigen. Die Völkerrechtler ihrerseits wollten bei dieser Gelegenheit  den Vorrang des Europarechts eindeutig bestätigen. Sie haben Ihren Vorschlag auf leider nie in Kraft getretenen Art.I-6 des Verfassungsvertrags gestützt.[4] Das war unseres Erachtens die perfekte Regelung des Verhältnisses zwischen Europarecht und innerstaatlichen Recht. Nach der jetzigen Fassung der Europaverträge bleibt der Streit ungelöst. Auch die am Lissabonner Vertrag angeschlossene Erklärung Nr.17, die bisher in der Praxis der EU-Institutionen und in der Rechtssprechung von EuGH ausgearbeiteten Regeln bestätigte, hat die Lage nicht aufgeklärt. Der Entwurf der Novelle geht in die gleiche Richtung wie die oben genannte Erklärung und die Verfassungen einigen anderen Mitgliedsstaaten (vor allem Slowenien). Diese Formel bedeutet, dass die Kompetenz des VG zur Kontrolle der Verfassungsmässigkeit des Unionsrechts bleibt erhalten. Sie bezieht sich meistens auf die Durchführungsgesetzgebung, aber auch – in der letzten Instanz – auf die Fragen, die durch das EuGH entschieden worden seien.

Letzte Vorschrift betrifft das Verfahren in Sache Austritt der Union. Die Entscheidung müsse vom Ministerrat getroffen werden. Der Austrittsvertrag nach Art.50 EUV muss als actus contrarius zu ehemaligen Art.90 angesehen werden und im gleichen Verfahren ratifiziert.

2. Das Lissabon-Urteil des Verfassungsgerichts

Die Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon schuf den Gerichten der Mitgliedstaaten die Gelegenheit, sich nochmals zum Thema europäische Integration auszusprechen. Das Verfahren wurde auf Antrag der Gruppe der Rechtsorientierten Mitglieder des Sejm eröffnet. Die Klagenden haben die Frage nach dem Einfluss des Vertrags auf die Souveränität der Republik Polen gestellt. Bedenken betrafen vor allem das Recht der europäischen Institutionen, die Rechtsakte ohne Zustimmung der polnischen Regierung zu  erlassen, sowie der Einfluss derer auf das innerstaatliche Recht. Die Kläger haben den Vorrang des Europarechts als verfassungswidrig abgelehnt. Das VG sollte – im Lichte der neuen Entwicklungen – Art.8(1) und 90(1) neu auszulegen. Beide Vorschriften wurden schon im Urteil des VG vom 11.Mai 2005 (Rs. 18/04) betreffend die Verfassungsmässigkeit des polnischen Beitrittsvertrags interpretiert, und als verfassungskonform erklärt. Es war klar, dass die Entscheidung von 2005 war höchst politisch und das VG hat es nicht gewagt, den Beitrittsvertrag zu kritisieren und dadurch das Ergebnis der Volksentscheidung abzulehnen. Das Urteil von 2010 weiterentwickelte die Leitmotive der 2005 Entscheidung, insbesondere in Bezug auf Bedeutung und Inhalt der Souveränität. Die Hauptprobleme waren: der Rechtssetzungsmechanismus  in der Union und seine Konsequenzen für das innerstaatliches Recht der Mitgliedsstaaten, sowie die mögliche Übertragung der Kompetenzen an die EU durch das vereinfachte Verfahren (genannt „Passerelle“).

Die Kläger stützte sich auf die Vorschriften des Lissabonner Vertrags betreffend die Rechtsschöpfung durch den Rat der EU allein oder zusammen mit dem Europäischen Parlament. Meistens Rechtsakte können mit qualifizierten Mehrheit angenommen werden; es kann passieren, dass trotz der Opposition der polnischen Regierung die sekundären Rechtsinstrumente werden doch akzeptiert und verbindlich für alle Mitgliedstaaten. Solche Lage sei mit Art.90 unvereinbar.[5] Man könne nicht ausschließen, dass die europäischen Rechtsakte seien verfassungswidrig. Dadurch wird auch Art.8 der Verfassung verletzt (die Vorrangsklausel). In Bezug auf die Passerelle, die Klagenden äußerten die Meinung, dass solche Kompetenzübertragung würde die demokratische Kontrolle der Rechtssetzung umgehen, und dadurch die Rechte des Parlaments begrenzen. Das ginge gegen Art.90, zusammen mit Art.2 und 4 der Verfassung.

Das letzte Argument betraf die Erklärung Nr.17 zum Vertrag, die den Vorrang des Europarechts vor dem innerstaatlichen Recht bestätigte. Das wäre mit dem im Urteil von 2005 festgelegten Vorrang der Verfassung unvereinbar. Die Erklärung bestätigt angeblich zum ersten Mal in klarer und eindeutigen Weise das vom EuGH formuliertes Prinzip des Vorsprungs des Europarechts.

Die Kläger wies hin, dass zusammen mit Ratifizierung des Lissabonner Vertrags man sollte das Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Staatsorgane im Bereich Europaangelegenheiten verabschieden. Es muss aber hier gesagt werden, dass solches Gesetz im polnischen Rechtssystem schon seit 11.März 2004 über die Zusammenarbeit zwischen dem Ministerrat und dem Parlament gilt, und es wurde durch das neue Gesetz vom 8.Oktober 2010 ersetzt.

Alle Teilnehmern des Verfahrens (der Staatspräsident, Vorsitzender vom Sejm, Außenminister und Minister der Justiz/Generalstaatsanwalt) haben die Argumente der Parlamentarier als unbegründet abgelehnt.

Das Urteil des VG[6] stimmt völlig der Meinung dieser Organe zu. Die Richter betonten, dass die Ratifizierung des Vertrags erfolgte aufgrund vom Art.90. Dieses Sonderverfahren sieht die Zusammenarbeit verschiedener Staatsorgane vor. Keiner davon hatte irgendwelche Vorwürfe gegen die Verfassungskonformität des Vertrags. Das Verfahren sollte also als positive Vermutung verstanden werden. Diese Vermutung könnte nur dann in Frage gestellt, wenn es könnte bewiesen werden, dass eine bestimmte Auslegung des Vertrags verfassungswidrig wäre. Andererseits, der EU Beitritt hat die Perspektive des Vorrangs der Verfassung modifiziert, aber nicht in Frage gestellt. Es besteht ein klarer Zusammenhang zwischen die Souveränität der Republik Polen und dem Vorrang der Verfassung vor allen Normen im Kraft auf dem polnischen Staatsgebiet, ohne Rücksicht auf seine Herkunft  und Quelle. Schon in seiner früheren Rechtsprechung hat das VG festgestellt, dass polnisches Rechtssystem monistisch sei. [7] Mit vollem Respekt, wir finden keine Unterstützung für solche Meinung in der Verfassung. Der Monismus hat jedoch den Weg zum modischen Konzept von „Multizentrismus“ geöffnet. Das bedeutet, dass verschiedene Rechtsnormen im innerstaatlichen Rechtsgebiet koexistieren. Das VG betonte auch, dass der Begriff von Souveränität hat sich entwickelt. Er garantiert den Staaten nicht mehr eine unbeschränkte Aktionsmöglichkeit in internationalen Beziehungen, sondern setzt solche Grenzen durch die internationale Verpflichtungen. Diese Freiheit ist insbesondere durch die Menschenrechte beschränkt. Das VG hat einige Beispiele der ausschließlichen Kompetenz der Staaten unterliegenden Materien,   wie z.B. territoriale Jurisdiktion, persönliche Hoheit über eigene Staatsbürger, Aussenbeziehungen inklusive Bündnisse, Krieg und Frieden, diplomatische Beziehungen, Haushalts- und Finanzpolitik, und die Mitgliedschaft an der internationalen Organisationen. Man kann jedoch nicht vergessen, dass das Inhalt der Souveränität sich ständig ändert.

Nach der Meinung der Verfassungsrichter, der Abschluss der internationalen Abkommen kann die Souveränität nicht beschränken. Im Gegenteil, es ist eher der Ausdruck der Staatlichkeit. Das gleiche gilt für die Übertragung der Kompetenzen an die internationale Organisationen. Sie kann die staatliche Souveränität nicht beeinflussen, weil sie weder final noch irreversibel sei. Die Mitgliedstaaten haben nur eine gemeinsame Ausübung einiger Kompetenzen vereinbart, und bleiben deshalb „die Herren der Verträge“. Damit hat das VG die Meinung der deutschen Europarechtslehre akzeptiert. Das VG hat auch betont, dass der Vorrang der Verfassung schützt die Souveränität; insbesondere weil die Verfassung darf nicht durch Verträge geändert werden.

Um den Vorrang der Verfassung zu begründen, das VG hat die Liste der staatlichen Kompetenzen, die nicht übertragbar sind, formuliert. Dazu gehören: Prinzip der Volkssouveränität (Art.4 der Verfassung), Integrität des Staatsgebiets, Grundrechte und Freiheiten der Staatsbürger (Art.5), Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Soziale Gerechtigkeit, Subsidiarität sowie die Verfassungshoheit des Volkes. Das VG hat eindeutig festgestellt, dass diese Prinzipien den axiologischen Werten der Union entsprechen. Auch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung muss als Ausdruck der Idee der staatlichen Souveränität betrachtet werden, weil  die im Vertrag nicht bestimmten Kompetenzen weiter den Mitgliedsstaaten gehören. Die letzten sind auch für den Schutz territorialer Integrität und innerer Sicherheit verantwortlich.

Das VG hat auch entschieden, dass Art.90 immer noch als Grundlage des Kompetenzübertragung gilt. Der Umfang des Transfers muss jedoch klar und präzis formuliert werden, restriktiv verstanden und interpretiert, und vor allem die Abkommen  nach Art.90 dürfen die Verfassung nicht ändern.

Man kann also kommentieren, dass das VG seine frühere Rechtssprechung im Lissabon-Urteil vom 2010 weiter entwickelt hat. Es sieht die Verfassung als bemerkbare Quelle und Emanation der staatlichen Souveränität. Aus unserer Perspektive sei das Urteil zu konservativ und zurückhaltend, auch wenn es in der Tat eine positive Stellungnahme zur europäischen Integration ausdrückt.

3. Weitere Rechtsprechung des Verfassungsgerichts betreffend die Durchführung des Europarechts.

In der bisherigen Praxis des Verfassungsgerichts (insbesondere im Lichte des Urteils vom 11.Mai 2005 betreffend die Verfassungsmässigkeit des Beitrittsvertrages – Rs. K 18/04) herrschte die auf der Buchstabe der Verfassung gestützte Meinung, dass Europarecht hat Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht, aber ist der Verfassung untergeordnet . Diese Ansicht bezieht sich an die Systematik der Verfassung – im Falle des Konflikts zwischen der Verfassung und internationalen Verpflichtungen (d.h. zwischen  Art.8 und 9 der Verfassung) die Verfassung als oberstes Gesetz des Landes ist höher als andere Rechtsakte. Das zweite Argument kann auf Grund von Kapitel III der Verfassung aufgebaut werden. Art.87 und 91 beziehen sich direkt oder indirekt auf die Hierarchie der Rechtsnormen. Beide Vorschriften sind inkohärent. Art.87 legt nahe, dass ratifizierte Verträge sind den Gesetzen untergeordnet (laut der Meinung des Verfassungsgerichts, die Reihenfolge der Rechtsquellen bestimmt auch ihre Hierarchie). Andererseits, Art.91 garantiert den ratifizierten Verträgen Vorrang vor Gesetzen. Die Sonderregelung des Art.91 Abs.3 sieht vor, dass: Das von einer internationalen Organisation hervorgebrachte Recht wird unmittelbar angewandt und hat im Fall der Unvereinbarkeit mit dem Gesetz den Vorrang, wenn es sich so aus einem von der Republik Polen ratifizierten Vertrag, durch den eine internationale Organisation gebildet wird, ergibt. Trotz einigen Bedenken, diese Vorschrift betrifft nicht alle internationale Organisationen, sondern nur die, an welche Polen auf Grund von Art.90 der Verfassung beigetreten ist. Zweitens, es besteht kein Zweifel, dass Art.90 und 91 wurden als Antizipation der Mitgliedschaft Polens  in der EU eingeführt. Es war logisch, dass angesichts des unklaren Ergebnisses der Volksentscheidung in Sache EU Beitritt die Einführung irgendwelcher Rechtsregelungen  in Sache EU-Mitgliedschaft wäre unvernünftig gewesen.

Das klare Bild des Verhältnis zwischen innerstaatlichem (polnischem) und europäischem Recht wurde durch zwei weiteren Entscheidungen in Frage gestellt. Die erste – in der Rs. Kp 01/09, Urteil vom 13. Oktober 2010

Die andere – betreffend die Verfassungsklage (Rs. Kp 45/09, Urteil vom November 2011)

Das Urteil vom 13.Oktober 2010 betraf eine sehr spezielle und detaillierte Frage: ob die Regierung berechtigt ist, eine Verwaltungsverordnung zur Durchführung der EU-Verordnung direkt an der europäischen Rechtsakte zu stützen. Streit zwischen den Verfassungsrichtern und votum separatum zum Urteil von vier zur proeuropäischen Fraktion innerhalb des Gerichts gehörenden Richter zeigt, dass diese umstrittene Frage von wichtigen Bedeutung für die praktischen Konsequenzen der EU Mitgliedschaft sein kann.

Ehemaliger Staatspräsident Lech Kaczyński hat das Verfassungsgericht gebeten, die Verfassungsmässigkeit von Art.23 des Gesetzes vom 2008 über die Organisierung des Marktes für Fische zu prüfen. Die Regelung sah vor, dass einige, der Sonderregelung unterliegende Fischsorte dürfen nur in vom Minister für Fischerei bestimmten Vermarktungszentren vertrieben werden. Die Einzelheiten des Verfahrens sollen in der Verordnung  des Ministerrates geregelt werden. L.Kaczyński meinte, dass diese Regelung mit dem Prinzip der Wirtschaftsfreiheit unvereinbar sei, sie kann zu den monopolistischen Praktiken führen. Die angenommene Regelung war auch rahmenartig und unscharf, deshalb auch die Verfassungsvoraussetzungen und Rahmen für die Durchführungsakten wurden nicht erfüllt.

Laut Art.92 der Verfassung, Rechtsverordnungen werden durch die in der Verfassung angegebenen Organen auf der Grundlage einer ausführlichen durch Gesetz erteilten Ermächtigung und zum Zweck seiner Durchführung erlassen. Die Ermächtigung soll das für den Erlass der Rechtsverordnung zuständige Organ und den übertragenen Gegenstandsbereich bezeichnen, sowie den Inhalt des Rechtsaktes betreffende Richtlinien enthalten. Die Fischereipolitik gehört zur ausschließlichen Kompetenz der EU. Die Union hat diese Kompetenz durch den Erlass von Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur Einführung einer Kontrollregelung für die Gemeinsame Fischereipolitik ausgeübt. Das VG hat entschieden, dass diese Verordnung keine Grundlage für die Durchführungsverordnung werden darf. Es bedarf also die Verabschiedung eines Gesetzes, die die Bedingungen für die zukünftige Verordnung regeln würde.

Das EuGH hat mehrmals und konsequent entschieden, dass in den Bereichen der ausschließlichen Kompetenz der Union sind verpflichtet, sich von der Rechtssetzung zu enthalten. In der Tat es besteht also ein Konflikt zwischen der Verfassung und Europarecht, ob die europäischen Verordnungen dürfen durch nationalen Gesetze ergänzt werden, oder sie können durch die direkt im Europarecht verankerten Regierungsakte durchgeführt werden.

Die Teilnehmer des Verfahrens vor dem VG haben sich für die bisherige Lösung ausgesprochen. Der Vorsitzende des Sejm hat z.B. argumentiert, dass die Verfassung die Beschränkungen der Wirtschaftsfreiheit durch die Regierung nicht verbietet, und diese Materie ist nicht der Verfassung oder der Gesetzgebung vorbehaltet. Die Regelungsfreiheit kann aber durch das Europarecht beschränkt werden. Diese Position ist wichtig, weil sie betrifft die Prärogativen von Sejm. Ähnlich der Generalstaatsanwalt wies auf, dass die an die Regierung vom Gesetz übertragenen Rechtssetzungskompetenzen nicht verbindlich waren, und die Regierung nicht verpflichtet war, die Rechtsakte zu verabschieden. Wenn sie jedoch es getan hat, wurde sie an die europäischen Regelungen betreffend die Fischereipolitik gebunden.

Das VG hat seine Kompetenz zur Kontrolle der Verfassungsmässigkeit der Regierungsverordnung anerkannt, hat jedoch die Rechtsstellung der europäischen sekundären Rechtsakte nicht geprüft. Es hat eingehend die Hauptelemente der gemeinsamen Fischereipolitik geprüft, insbesondere die ausschließliche Natur dieser Kompetenzen (die im Prinzip schließt die Rechtssetzungsmöglichkeit der Mitgliedstaaten aus). Es hat auch festgestellt, dass – konform zu Prinzipien und Grundlagen des Europarechts – auch wenn die Unionsverordnungen direkt anwendbar sind, die Mitgliedsstaaten sind berechtigt, die innerstaatlichen Rechtsakte zu setzen, wenn sie für die volle Effektivität des Europarechts notwendig seien. Dies bezieht sich auch auf die gemeinsame Fischereipolitik. Laut VO 2371/2002, die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, volle Kontrolle in Bezug auf die Durchführung dieser Politik auszuüben. Die VO 2837/93 diente auch diesem Zweck. Die neue VO 1224/2009 vom 20.November 2009 hat die geltende Gesetzgebung in diese Richtung geändert. Sie hat die vereinheitliche und kohärente Kontrollinstrumente eingeführt, wie z.B. elektronisches System der Kontrolle  des Fischfangs und das Satellitensystem der Monitoring von Fischkuttern.  Diese Kontrolle war wegen Umweltschutz notwendig und wurde im öffentlichen Interesse als Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit eingeführt. Die Mehrheit der Richter meinte jedoch, dass diese Einschränkungen durch Gesetz eingeführt werden sollten, und nicht durch Blankettregelungen. In der Konklusion das VG hat bemerkt, dass die VO 1224/09 das polnische Rechtssystem modifizieren konnte, aber letztendlich die Richter haben diese Frage nicht weiterentwickelt.

Vier Richter haben ein Sondervotum formuliert, das die Stellungnahme des Gerichts zum Thema Verhältnis zwischen polnisches Recht und Europarecht abgelehnt hat. Wir stimmen dieser Ansicht völlig zu. Das Argument über die Anerkennung der ausschließlichen gesetzlichen Grundlage der Durchführungsverordnungen wäre richtig gewesen, wenn die Fischereiregelung unterliege nur polnischen Recht. Wenn europäische Rechtsordnungen direkt anwendbar sind und haben Vorrang im Bezug auf Gesetze (Art.91(3) der Verfassung), die Regelungsfreiheit der Regierung ist durch Europarecht beschränkt. Die Regierungsakte führen nicht innerstaatliches Recht durch, sondern sekundäres Europarecht. Das Argument des VG betreffend die ungenaue Rechtsgrundlage der Regierungsverordnungen ist abzulehnen. Die europäische VO hat sogar höheren Rang als Gesetz, es gibt also keine Gründe,  die DVO direkt auf Unionsverordnung zu stützen. Das Zweck der Regelung von Art.91 sei, die Kontrolle des Parlaments über die Regierungsrechtssetzung beizubehalten. Die sachliche Kompetenzen der Union sind jedoch durch die Ratifizierungsakte (und Ratifizierungsgesetz) beschränkt.  Letztendlich, die Verfassung muss auch europarechtskonform interpretiert werden, im Lichte der Prinzipien der loyalen Zusammenarbeit und mittelbaren Effektivität. Diese Aspekte wurden jedoch durch das VG ignoriert.

4. Die Verfassungsklage als Instrument der Kontrolle des Europarechts

Letzte europarechtgezogene Entscheidung des VG vom 16.November 2011[8] betraf die Verfassungsklage – dieser Umstand hat eine große Rolle für die Stellungnahme des VG gespielt. Die Verfassungsklage im polnischen Rechtssystem ist viel enger als im Grundgesetz, und auch die Entscheidungen des Gerichts in solchen Verfahren viel seltener sind als in Deutschland. Die Klägerin hat die Frage gestellt, ob  einige Artikeln der Verordnung des Rates Nr. 44/2001 vom 22.Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen mit Art.45(1) und 32(1) zu vereinbaren sind.

Der Appellationshof Brüssel verurteilte mit dem Beschluss vom 23. Dezember 2004  die Beschwerdeführerin zu einem Schadenersatz in Höhe von 12 500 Euro. Der Beschluss erging im Rahmen des Strafverfahrens gegen die Beschwerdeführerin um den Straftat  gegen das Leben und die Gesundheit von Jacques-Andre De Leeuw. Dieser beantragte im Mai 2006 die Vollstreckbarerklärung des Beschlusses des belgischen Gerichts in Bezug auf den zu seinem Gunsten zuerkannten Geldbetrag auf dem Gebiet Polens. Im Beschluss vom 24. August 2006 erklärte das Bezirksgericht Warszawa-Praga in Warschau den Beschluss des Appellationshofes in Brüssel für vollstreckbar. Am 20. Oktober 2006 legte die Beschwerdeführerin beim Appellationsgericht in Warschau Beschwerde ein und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksgerichts über die Vollstreckbarerklärung der ausländischen Gerichtsentscheidung. Die Beschwerdeführerin hob hervor, dass die VO (EG) Nr. 44/2001 in diesem Fall keine Anwendung finde, weil die Entscheidung eines ausländischen Gerichts im Strafverfahren erlassen worden sei, und die Vollstreckbarerklärung dieser Entscheidung darüber hinaus der öffentlichen Ordnung der Republik Polen offensichtlich widersprochen. Das Gericht stellte sich auf den Standpunkt, der Antrag auf Vollstreckbarerklärung der Entscheidung des Appellationshofes in Brüssel sei im Lichte der VO (EG) Nr. 44/2011 begründet. Die Entscheidung des Appellationsgerichts ist rechtskräftig und gegen sie ist kein Rechtsmittel zulässig.

Die Klägerin brachte in ihrer Verfassungsbeschwerde vor, dass das in der zitierten Verordnung Verfahren das Gebot der Gleichbehandlung durch die Justizorgane verletzt. Sie hatte keine Möglichkeit, ihren Standpunkt darzulegen. Ihr Recht auf gerichtliches Gehör sei dadurch zuwidergehandelt.

VG hat erst die Grundlagen seiner Kompetenz aufgeklärt. Es hat insbesondere erforscht, ob die Beschwerde in diesem bestimmtem Fall überhaupt zulässig sei. Die Richter haben entschieden, dass die Regelungen von Art.79 und 188 der Verfassung separat und autonom sind. Es geht also um zwei verschiedenen Verfahren. Die Funktion vom Art.79 spricht gegen die Beschränkung des Schutzes der Grundrechte gegen Verletzung durch im Art.188 erwähnten Normativakten. Da das sekundäre EU-Recht Teil des polnischen Rechtssystem bildet, es besteht kein Grund, um diese Instrument von der Kontrolle der Verfassungsmässigkeit auszuschließen. Es besteht kein Zweifel, dass die europäische Verordnung als Normativakt zu betrachten sei. Diese Qualifizierung der Verordnung ist korrekt, genauso wie die Tatsache, dass sie Grundlage der Rechte und Pflichten der Einzelnen sein kann.

Das VG hat eindeutig bestätigt, dass es einen grundsätzlichen Unterschied zwischen der Prüfung der Konformität des sekundären Rechts mit den Gründungsverträgen (primären EU Recht) einerseits und  mit der Verfassung des Mitgliedstaates gibt. Die erste ist den Unionsgerichten vorbehalten, und die zweite kann vom VG ausgeübt werden.[9] Das ergibt sich aus Art.8 der polnischen Verfassung. Das VG muss aber dabei sehr vorsichtig agieren, und insbesondere das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit beachten. M.E. man muss immer die durch das EuGH im Urteil in der Sache Pupino[10] formulierte Auslegungsregeln anwenden. Die integrationsfreundliche Auslegung muss so weit wie möglich gehen.

Falls die Verordnung doch verfassungswidrig gewesen wäre, so ein Akt könnte nicht in Polen angewandt sein und hätte in Polen keine Wirkung. Diese Konklusion bezieht sich aber selbstverständlich nicht auf die Wirkung der Verordnung auf europäischen Ebene.  In solcher Rechtslage gibt es – als VG das in seinem Urteil in Sache Beitrittsvertrag – drei Reaktionsmöglichkeiten: a) eine Verfassungsänderung, b) eine Vornahme von Maßnahmen zur Änderung der Unionsvorschriften oder c) eine Entscheidung über den Austritt aus der Europäischen Union. Eine solche Entscheidung sollte vom polnischen Volk als Souverän oder von einem Organ der Staatsgewalt getroffen werden, das gemäß der Verfassung das Volk repräsentieren kann.

Die Verfassungsrichter haben auch diskutiert, worin die Verfassungswidrigkeit in diesem konkreten Fall bestehen kann. Sie haben festgestellt, dass es nur um Verletzung der in der Verfassung verankerten Grundrechten und Grundfreiheiten in Frage kommt. Das Schutzniveau durch das Unionsrecht nicht niedriger als verfassungsrechtlicher Schutz sein kann. Der Schutz in der Union sei ausreichend, weil er das Ergebnis der gemeinsamen Aktion aller Mitgliedsstaaten ist. Der Maßstab ist auch durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg angepassten Fassung sowie durch die Europäische Menschenrechtskonvention gesetzt, also die Instrumente, die auch für Polen verbindlich sind. Alle zusammen gewährleisten ein hohes Schutzniveau.

Das VG hat auch die Grenzen für das zukünftige Kontrollverfahren in Bezug auf Verfassungsbeschwerde gesetzt. So eine Kontrolle wird nur dann möglich und zugelassen, wenn der Kläger glaubhaft machen wird, dass eine Grundrechtsverletzung oder die Herabsetzung des verfassungsrechtlichen Schutzniveau im bestimmten Fall statt finden könnte. Im Prinzip sei es unwahrscheinlich in Bezug auf das sekundäre Recht, das nach dem Beitritt Polen, d.h. unter Teilnahme der polnischen Regierung, verabschiedet wurde.

In der Analyse zum Thema Verordnung 44/2001 hat das VG betont, dass das durch diese Verordnung geregelte Verfahren alle nötigen Garantien der Rechte der Parteien berücksichtigt. Das Prinzip des „gegenseitigen Vertrauen in die Justiz“ in den Beziehungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten liegt der Gesetzgebung der Union zugrunde. Das Zweck der Verordnung ist, das Vollstreckungsverfahren zu beschleunigen. Der Kognitionsumfang des die Vollstreckbarkeit feststellenden Gerichts ist auf die Prüfung von Voraussetzungen dieser Vollstreckbarkeit im Vollstreckungsland zurückzuführen. Kein Prüfungsgegenstand des Gerichts ist dagegen das Verhältnis des materiellen Rechts, vor dessen Hintergrund eine Gerichtsentscheidung ergangen ist. Der Zielstaat ist damit nicht verpflichtet, das Recht auf Gehör den Parteien des Hauptverfahrens zu gewährleisten.

5. Schlussbemerkungen.

Polen gehört zu den EU-Staaten, in denen die Mitgliedschaft allgemein Anklang in der Öffentlichkeit findet. 7 Jahren nach dem Beitritt kam es zum ersten Versuch, die Rechtsprobleme der Teilnahme Polens an der EU verfassungsrechtlich zu befestigen. Aus innerpolitischen Gründen scheint jedoch dieser Versuch, gescheitert zu haben. Es wäre wahrscheinlich schwierig, eine Mehrheit im Parlament für die Verfassungsnovelle zu finden; und die Idee der Volksabstimmung ist den Politikern nicht besonders beliebt. Das weitere Schicksal des Europakapitels ist also völlig unklar.

Es ist auch bemerkenswert, dass das polnische VG immer öfter komplizierte Fragen der europäischen Integration antwortet. Glücklicherweise – genauso wie viele andere Verfassungsgerichte – richtet seine Rechtsprechung nach dem Vorbild des Bundesverfassungsgerichts. Die deutschen Musterentscheidungen werden an die polnischen Verhältnisse angepasst.  Wir haben sogar den Eindruck, dass die Verfassungsrichter mit manchen Entscheidungen abwarten, bis die Karlsruher Kollegen seine Entscheidung liefern. Im allgemeinen sind die polnischen Urteile und Beschlüsse europafreundlich, obwohl manchmal sind sie ein bisschen kühn.  Keinesfalls müssen wir uns aber schämen wegen dieser maßvollen richterlichen Politik.