Trybunał Konstytucyjny podważył zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem polskim?
Władysław Czapliński 2013-01-04
1. Wprowadzenie: zasada pierwszeństwa prawa unijnego z punktu widzenia UE i państw członkowskich.
Traktaty założycielskie nie rozwiązały kwestii wzajemnego stosunku pomiędzy prawem europejskim a systemami prawnymi państw członkowskich. Kwestia ta została zatem pozostawiona orzecznictwu, przede wszystkim ETS, które wypracowało doktrynę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego/unijnego. Praktyka sądowa jest w tej materii doskonale znana i nie wydaje się konieczne szczegółowe jej analizowanie, stąd odwołanie do kilku najważniejszych orzeczeń. Już w sprawie Costa pko ENEL (6/64, Zb. Orz. 1964, s.1141) ETS podkreślił, że przekazanie pewnych uprawnień na rzecz Wspólnoty musiało skutkować ograniczeniem kompetencji wewnętrznej, a tym samym prymatem prawa wspólnotowego. Następnie wskazał, że zasada prymatu dotyczy również norm konstytucyjnych, a w konsekwencji powołania się na prawa fundamentalne jako zasady ogólne prawa europejskiego wyłączył możliwość powołania się na prawa określone w konstytucji w celu podważenia skuteczności prawa unijnego (sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Zb. Orz. S.1125). Zasada prymatu dotyczy wszystkich organów państwowych. W szczególności konsekwencją zasady nadrzędności musi być odmowa zastosowania przez sądy krajowe prawa niezgodnego z prawem europejskim (sprawa 106/77 Simmenthal, Zb. Orz. 1978, s.629), przy czym każdy sąd może to uczynić w ramach swojej właściwości orzeczniczej. Pierwszeństwo obejmuje, jak wspomniano, nie tylko sądy, lecz również inne organy państwowe, w tym samorządowe (sprawa 103/88 Fratelli Costanzo, Zb. Orz. 1989, s.1839) oraz administracyjne (sprawa C-224/97 E.Ciola, Zb. Orz. 1999, s.I-2517), a w razie potrzeby również te, które są właściwe dla nowelizacji konstytucji (sprawa C-378/07 Angelidaki i in., Zb. Orz.2009, s.I-3071).. Prymat odnosi się zarówno do norm wcześniejszych niż dana norma europejska, jak i późniejszych. Nie oznacza automatycznej nieważności norm sprzecznych z prawem europejskim, lecz jedynie zakaz ich stosowania. Interesujące, że ETS wskazał także na wynikający z zasady lojalnej współpracy, ciążący na państwach członkowskich, obowiązek uchylenia norm niezgodnych z prawem unijnym (sprawa 104/86 Komisja pko Włochom, Zb. Orz. 1988, s.1799) – co wykracza poza ramy tradycyjnego prawa międzynarodowego, pozostawiającego państwom członkowskim pewien zakres swobody decyzji.
Pewną próbę uregulowania tej kwestii w sposób ostatecznie przesądzający o zobowiązaniach państw członkowskich podjęto w traktacie konstytucyjnym oraz w traktacie lizbońskim; trudno je jednak uznać za decydujące. Powrócimy do tej kwestii w dalszym ciągu opracowania.
W poszczególnych państwach członkowskich sytuacja nie jest jednak tak klarowna, jak chciałby tego ETS. O ile w codziennej praktyce stosowanie prawa unijnego nie wzbudza wątpliwości, to jednak w sytuacjach wymagających jednoznacznej deklaracji o zakresie szerszym niż jednostkowy sądy państw członkowskich unikają jednoznacznych deklaracji o charakterze systemowym. Spośród obowiązujących konstytucji jedynie holenderska (w wersji z 1983 r.) zawiera wyraźny przepis potwierdzający pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (art.93). W pozostałych państwach co do zasady w orzecznictwie sądów konstytucyjnych lub spełniających ich funkcję sądów najwyższych uznaje się, że konstytucje narodowe wyznaczają granice przekazania kompetencji na rzecz europejskich organizacji integracyjnych), tym samym stwarzając ograniczenia dla zasady bezwzględnego prymatu prawa unijnego. Zazwyczaj ograniczenia mają postać zagwarantowania pozostawienia organom narodowym tych kompetencji, które przesądzają o suwerenności państwowej (nie wskazując wszakże, o jakie kompetencje chodzi – zgodnie zresztą z międzynarodowo prawnym rozumieniem tego pojęcia). Wskazuje na to praktyka m.in. sądów konstytucyjnych RFN, Hiszpanii, Polski czy Czech, a także sądów najwyższych Irlandii i Danii.
2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 01/09 (13 października 2010 r.)
W dotychczasowej praktyce Trybunału (zwłaszcza w kontekście orzeczeniu z 11 maja 2005 r., sprawa K 18/04) ukształtował się pogląd, mający zresztą pełne oparcie w obowiązującej konstytucji z 1997 r., że prawo Unii Europejskiej jest podporządkowane konstytucji, natomiast ma pierwszeństwo stosowania w odniesieniu do pozostałych norm prawa polskiego. Sędziowie oparli swoje stanowisko na systematyce konstytucji – w przypadku konfliktu pomiędzy konstytucją a zobowiązaniami międzynarodowymi (odpowiednio między przepisami art.8 i 9 Konstytucji) należy rozstrzygnąć na rzecz pierwszego z tych przepisów, właśnie ze względu na jego usytuowanie w Konstytucji. Drugi argument wynika z brzmienia przepisów zawartych w rozdziale III Konstytucji, poświęconym źródłom prawa. Dwa przepisy: art.87 i 91 – wskazują pośrednio lub bezpośrednio na hierarchię źródeł prawa. Obie regulacje są zresztą wzajemnie niespójne. O ile bowiem art.87 sytuuje ratyfikowane umowy międzynarodowego w systemie źródeł pomiędzy ustawami a innymi aktami prawnymi (a przyjmując rozumowanie TK, kolejność, w jakiej wymienione są w ramach tego przepisu kolejne źródła prawa powszechnie obowiązującego, przesądza o ich hierarchii), o tyle art.91 traktuje je jako mające w przypadku konfliktu pierwszeństwo przed ustawami. Specjalna regulacja w ust.3 tego artykułu stanowi o miejscu aktów prawa stanowionego przez organizację międzynarodową zgodnie z jej instrumentem konstytucyjnym, przyznając tym aktom rangę wyższą niż ustawy. Pomimo pewnych wątpliwości podnoszonych w doktrynie wydaje się oczywiste, że po pierwsze, powoływany przepis ust.3 art.91 dotyczy nie wszystkich organizacji międzynarodowych, lecz jedynie tych, do których Polska przystąpiła zgodnie z procedurą określoną w art.90 konstytucji. Po wtóre, nie ulega wątpliwości, że art.90 i 91 ust.3 zostały włączone do konstytucji w związku z antycypowanym członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Jest bowiem logiczne, że wobec niepewnego rezultatu negocjacji akcesyjnych nie byłoby przezorne wprowadzanie do konstytucji przepisów mówiących wprost o przystąpieniu do UE.
Orzeczenie w sprawie Kp 01/09, będące przedmiotem naszego zainteresowania, dotyczyło kwestii szczegółowej: możliwości wydania rozporządzenia wdrażającego prawo unijne na podstawie rozporządzenia UE, na gruncie obowiązującego przepisu art.92 konstytucji. Spór powstały pomiędzy sędziami konstytucyjnymi oraz zdanie odrębne czterech sędziów reprezentujących frakcję proeuropejską w Trybunale wskazują, że kwestia ta może mieć zasadniczy wpływ na praktyczne podejście do konsekwencji członkostwa Polski w Unii.
W styczniu 2009 r. ówczesny prezydent, L.Kaczyński, skierował do Trybunału wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją art.23 ustawy z 2008 r. o organizacji rynku rybackiego. Powoływany przepis wprowadził obowiązek sprzedaży pewnych gatunków ryb, objętych szczególnym reżimem, wyłącznie w tzw. ośrodkach pierwszej sprzedaży, wyznaczonych przez ministra właściwego dla spraw rybołówstwa. Szczegółowa procedura powinna być określona w rozporządzeniu Rady Ministrów. Zdaniem prezydenta, takie rozwiązanie narusza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i może prowadzić do powstania monopoli, mających wyłączność sprzedaży. Ponadto proponowana regulacja miała charakter blankietowy, ramowy, w związku z czym prezydent uznał, że nie spełnia ona wymogów konstytucyjnych stawianych aktom wykonawczym. Rząd zdecydował się wydać w tej sprawie rozporządzenie.
Aktem regulującym tę kwestię na płaszczyźnie unijnej jest rozporządzenie 2847/93 z 12 grudnia 1993 r. w sprawie ustanowienia mechanizmów kontroli mających zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie może ono stanowić wystarczającej podstawy dla wydania rozporządzenia rządowego.
Zgodnie z przepisem art.92 obowiązującej konstytucji (stanowiącej w tej sprawie wzorzec kontroli), rozporządzenia mogą być wydane przez rząd wyłącznie w celu wykonania ustaw i tylko w ramach i w zakresie precyzyjnie określonych przez ustawę. Ponieważ polityka rybołówstwa należy do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej, państwa członkowskie – zgodnie z utrwalonym i spójnym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości – mają obowiązek powstrzymać się od stanowienia prawa w tej dziedzinie. W istocie rzeczy mamy zresztą do czynienia z pewnym konfliktem pomiędzy konstytucją a prawem unijnym odnośnie do tego, czy rozporządzenia unijne powinny być w razie potrzeby uzupełnione przez ustawy (spełniające kryteria jasnych, precyzyjnych i wyczerpujących regulacji prawnych), czy też w razie potrzeby mogą być implementowane w drodze wydawania rozporządzeń rządowych, opartych wprost na instrumentach prawnych Unii Europejskiej.
Uczestnicy postępowania przed Trybunałem wypowiedzieli się za utrzymaniem obowiązującej wersji rozporządzenia rządowego. Marszałek Sejmu w imieniu parlamentu argumentował, że przepisy konstytucyjne nie wykluczają możliwości ograniczenia przez rząd swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a materia ta nie ma charakteru konstytucyjnego ani zastrzeżonego dla ustawy. Swoboda prawodawcy jest natomiast wyznaczona przez prawo Unii Europejskiej. Stanowisko marszałka Sejmu jest znaczące, ponieważ cała sprawa wiąże się z zakresem prerogatyw parlamentu. Podobny pogląd wyraził prokurator generalny, który wskazał, że kompetencje prawodawcze przyznane przez ustawę rządowi nie miały charakteru wiążącego, przez co właściwy minister nie miał obowiązku wydania odpowiednich przepisów. Jeżeli już to uczynił, był związany przepisami prawa unijnego regulującymi wspólną politykę rybołówstwa.
Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku podkreślił, że uznał się za właściwy dla oceny konstytucyjności rozporządzenia wydanego przez rząd, natomiast nie oceniał pozycji prawnej aktów prawa unijnego. W szczegółowy sposób zanalizował główne elementy wspólnej polityki rybołówstwa, podkreślając w szczególności, że należy ona do wyłącznej kompetencji Unii (co w zasadzie wyłącza kompetencję stanowienia prawa przez państwa członkowskie). Wskazał również, że zgodnie z zasadami prawa unijnego, nawet jeżeli rozporządzenia unijne są bezpośrednio obowiązujące i bezpośrednio skuteczne w porządku prawnym państw członkowskich, to jednak w wyjątkowych sytuacjach państwa mogą stanowić prawo w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa UE. Dotyczy to również wspólnej polityki rybołówstwa. Zgodnie z rozporządzeniem 2371/2002, na państwach członkowskich ciąży obowiązek wykonywania pełnej i efektywnej kontroli nad realizacją wspólnej polityki rybołówstwa. Powołane wyżej rozporządzenie 2837/93 było jednym z instrumentów dotyczących tego zagadnienia. Nowe rozporządzenie 1224/2009 z 20 listopada 2009 r. zmieniło obowiązujące ustawodawstwo w celu zwiększenia efektywności regulacji unijnych. Celem jego było wprowadzenie ujednoliconego i spójnego systemu kontroli, opartego na nowych technologiach informatycznych i obejmującego m.in. elektroniczny system weryfikacji połowów oraz satelitarny system monitorowania statków rybackich. Trybunał zwrócił uwagę, że wspomniane rozporządzenie było istotnym elementem systemu kontroli. Kontrola ta była niezbędna ze względu na wymogi ochrony środowiska naturalnego; spełniała także kryteria interesu publicznego jako przesłanki nałożenia ograniczeń na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem większości sędziów konstytucyjnych, ograniczenia te powinny być wprowadzone przez ustawę, a nie przez blankietową delegację, którą powinien wykonać rząd. W konkluzji Trybunał zwrócił uwagę, że wejście w życie rozporządzenia 1224/2009 mogłoby zmienić i uzupełnić zakres stosowania polskich przepisów wewnętrznych regulujących politykę rybołówstwa, jednakże kwestia ta została ostatecznie w wyroku pominięta.
Czworo sędziów zgłosiło zdanie odrębne, odrzucając stanowisko Trybunału odnośnie do relacji pomiędzy prawem polskim i unijnym. Autor tego tekstu podziela ich pogląd. Argument polegający na uznaniu wyłączności podstawy ustawowej byłby słuszny, gdyby regulacja polityki rybołówstwa opierała wyłącznie się na aktach prawa wewnętrznego. Skoro rozporządzenia unijne są bezpośrednio obowiązujące i skuteczne w polskim porządku prawnym, a do tego mają prymat w stosunku do ustaw w sytuacjach konfliktu norm (zgodnie z przepisem art.91(3) Konstytucji), swoboda działania rządu jest ograniczona przez prawo unijne. Akty prawa wewnętrznego mają na celu wykonania instrumentów unijnych, a nie ustaw krajowych. Tym samym musimy odrzucić argumentację Trybunału dotyczącą nieprecyzyjnej delegacji do wydania rozporządzenia. Co więcej, rozporządzenie unijne jest aktem wyższej rangi niż ustawa, a zatem nie ma przeszkód, by oprzeć na nim akt wykonawczy. Można przy tym założyć, że celem przepisu ograniczającego możliwość wydawania rozporządzeń przez rząd jest zachowanie kontroli parlamentu nad prawodawstwem rządowym. Taką rolę w odniesieniu do umów międzynarodowych spełnia akt ratyfikacji, który przecież ogranicza przedmiotowo kompetencje Unii. Wreszcie istotne wydaje się, że konstytucja, podobnie jak cały porządek prawny państw członkowskich, powinna być interpretowana w duchu proeuropejskim, zgodnie z zasadami lojalnej współpracy i pośredniej skuteczności prawa unijnego. Tej kwestii Trybunał jednak w ogóle nie rozważał.
3. Projekt nowelizacji Konstytucji RP a stosunek prawa unijnego do prawa polskiego
W trakcie prac nad projektem zmian w konstytucji w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, w ramach zespołu ekspertów powołanego przez ówczesnego marszałka Sejmu, a następnie prezydenta B.Komorowskiego, starły się dwa poglądy. Zwolennicy pierwszego, zbiegiem okoliczności reprezentujący przede wszystkim naukę prawa konstytucyjnego, stali na stanowisku utrzymania dotychczasowego modelu wypracowanego przez TK w wyroku w sprawie zgodności z konstytucją traktatu akcesyjnego – podporządkowania prawa unijnego Konstytucji. Z kolei specjaliści w dziedzinie prawa międzynarodowego i europejskiego proponowali wykorzystanie okazji i znowelizowanie konstytucji w kierunku zapewnienia prymatu prawa europejskiego. Znakomitym wzorcem byłoby w tym kontekście przeniesienie na polski grunt przepisu art.I-6 Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, który stanowił, że w tych sprawach, w których kompetencje zostały przekazane na rzecz UE, prawo unijne będzie miało pierwszeństwo przed prawem polskim. Ostatecznie przyjęta została kompromisowa propozycja, która opiera się na wspomnianej wyżej deklaracji nr 17, dołączonej do traktatu lizbońskiego, zgodnie z którą stosunek pomiędzy prawem unijnym a prawami wewnętrznymi państw członkowskich określać będą dotychczasowe zasady. Odwołano się przy tym do opinii prawnej służb Rady oraz do orzecznictwa ETS. W ten sposób utrzymany został aktualny stan rzeczy, w którym każda z zainteresowanych stron pozostaje przy swoim stanowisku.
Konsekwencją utrzymania dotychczasowego stanowiska będzie uznanie kompetencji Trybunału do rozstrzygania w ostatniej instancji w przedmiocie ewentualnej zgodności między prawem unijnym a Konstytucją. Kompetencja taka jest wszelako ograniczona do kontroli konstytucyjności aktów prawnych prawa krajowego, przyjętych w celu wprowadzenia do prawa polskiego aktów unijnych; ale również do kompetencji Trybunału może należeć ostateczne rozstrzygnięcie w kwestiach, w których wypowiedział się ETS w trybie prejudycjalnym.
4. Podsumowanie
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego rzeczywiście można odczytywać jako podważenie pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym, tak jak je odczytuje ETS. Nie wydaje się wszelako, w świetle wcześniejszego orzecznictwa, by rzeczywiście taki był zamiar TK. Stoi on przecież na straży konstytucji; interpretacja tego aktu contra legem musiałaby wzbudzić równe emocje i sprzeciw doktryny. Nie wydaje się również, by spór o stosunek obu systemów prawnych został szybko rozwiązany. Jak wskazano wyżej, taka tendencja dominuje zresztą bodaj we wszystkich państwach członkowskich – z wyjątkiem Niderlandów.