O dopuszczalności wycofania się Polski z postanowień Protokołu Polsko-Brytyjskiego
Władysław Czapliński 2013-02-02
O dopuszczalności wycofania się Polski z postanowień Protokołu Polsko-Brytyjskiego
Władysław Czapliński
Wiele dyskusji i emocji wzbudza w Polsce (zarówno wśród specjalistów, jak i opinii publicznej) związanie Polski tzw. protokołem polsko-brytyjskim. Kolejne rządy wycofywały się z obietnic przedwyborczych odstąpienia od protokołu, powołując się na rzekome trudności formalne (proceduralne) z tym związane. Wydaje się jednak, że zarówno znaczenie protokołu, jak i wspomniane trudności proceduralne, są mocno przesadzone.
Traktat Lizboński włączając Kartę Praw Podstawowych (w jej wersji z 2004 r.) do prawa pierwotnego, nadał jej charakter wiążący. Tym samym zrezygnowano z bezpośredniego włączenia tego instrumentu do traktatów założycielskich. Wypracowanie tak kompromisowego stanowiska wskazuje na istotną wagę, jaką wiążą z funkcjonowaniem Karty w unijnej przestrzeni prawnej zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje unijne. Karta stanowi przy tym znaczące wzmocnienie sytuacji prawnej obywateli europejskich, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady prymatu prawa unijnego przed prawem krajowym, bezpośredniego stosowania (tj. możliwość oparcia praw jednostek wprost na prawie unijnym połączoną z obowiązkiem państwa zapewnienia skutecznej ochrony tych praw przed organami krajowymi, w szczególności przed sądami) oraz pośredniego stosowania (tj. obowiązek państwa dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób przyjazny prawu unijnemu).
Protokół w sprawie stosowania Karty do Zjednoczonego Królestwa i Rzeczypospolitej Polskiej (określony jako protokół nr 30) stanowi integralną część prawa pierwotnego UE. Jego celem nie jest wyłączenie stosowania postanowień Karty do obu zainteresowanych państw (nie byłoby to zresztą możliwe, skoro KPP jest w przeważającej części kodyfikacją wcześniej obowiązujących norm prawnych UE odnośnie do ochrony praw podstawowych). Nie można natomiast traktować protokołu jako możliwości opting-out. Skrótowo mówiąc, celem Protokołu jest ograniczenie możliwości dokonywania przez ETS kontroli stosowania Karty do sytuacji, w których poszczególne prawa określone w Karcie zostały potwierdzone przez polski system prawny, tj. wynikają również z polskiej regulacji ustawowej. Karta musi zatem być interpretowana w taki sam sposób, jak prawo polskie. Tym samym chodziło o wyeliminowanie takiej sytuacji, w której ETS będzie mógł orzekać o niezgodności prawa polskiego z unijnym w odniesieniu do kwestii wprowadzonych przez instytucje unijne wbrew woli i przyzwoleniu ustawodawcy polskiego; nie będzie też możliwe korzystanie z drogi sądowej (o ile przewiduje ją prawo unijne) w sprawach, w których prawo polskie jej nie przewiduje. Potwierdził to ETS w orzeczeniu prejudycjalnym z 21 grudnia 2011 r., wydanym na wniosek angielskiego Court of Appeal (Civil Division) i irlandzkiego High Court. Karta ma być stosowana i interpretowana zgodnie z wcześniejszą praktyką, a także sprawia, że prawa, wolności i zasady uznawane w Unii są bardziej widoczne, nie tworzy jednak nowych praw. Nie ma mowy o wyłączeniu skuteczności Karty w stosunku do obu państw. Co ciekawe, Trybunał wypowiedział się w tej kwestii niejako przy okazji – wykorzystując sposobność do pouczenia wszystkich zainteresowanych podmiotów, jaką linię orzeczniczą przyjmie w podobnej kwestii w przyszłości.
Nie jest naszym celem szczegółowe omawianie przesłanek, jakie przyświecały kolejnym rządom RP przy przyjęciu, a następnie utrzymaniu w mocy Protokołu. O podtrzymaniu zastrzeżenia co do Karty zadecydowały dwa powody: obawa przed narzuceniem Polsce przez Unię, przy powołaniu się na Kartę, rozwiązań prawnych niezgodnych z powszechnie przyjętymi w Polsce – zdaniem rządu – normami moralnymi (w szczególności w sprawach aborcji, związków homoseksualnych itp.). Po wtóre, istniała obawa, że Karta może zostać wykorzystana w stosunkach polsko-niemieckich jako podstawa do zgłaszania roszczeń majątkowych przez osoby pochodzenia niemieckiego, które zostały wysiedlone z Polski lub opuściły ją w inny sposób w okresie po II wojnie światowej. Wydaje się, że argumenty te były całkowicie sztuczne i bezpodstawne. Protokół nie tworzył żadnych nowych uprawnień dla sądów. Z punktu widzenia materialnoprawnego w żaden sposób nie ograniczał wpływu instytucji unijnych na tworzenie lub wykładnię. Ponadto Polska jest związana również Europejską Konwencją Praw Człowieka i wynikającym z niej orzecznictwem trybunału strasburskiego. Zupełnie niezrozumiała jest również podniesiona przez rząd kwestia roszczeń niemieckich, nie podlegająca jurysdykcji unijnej zarówno ratione materiae, jak i temporis, a także jednoznacznie rozstrzygnięta w orzeczeniu Trybunału Praw Człowieka w sprawie Powiernictwa Pruskiego (7 października 2008 r.).
Prawo UE przewiduje dwa rodzaje procedury rewizyjnej. Procedura normalna może być wszczęta na wniosek państwa członkowskiego, Parlamentu Europejskiego lub Komisji. Rada po wstępnej ocenie wniosku przekazuje go Radzie Europejskiej, która po konsultacji z Parlamentem i Komisją podejmuje decyzję co do dalszego postępowania. Rada Europejska może zdecydować o zwołaniu konwentu, który opracowuje propozycje nowelizacji traktatów i przekazuje je konferencji międzyrządowej. Jeżeli jednak zakres proponowanych zmian lub ich charakter nie jest nazbyt szeroki i znaczący, propozycje nowelizacji rozpatruje od razu konferencja. Jest ona związana mandatem udzielonym przez Radę Europejską. Po przyjęciu poprawek procedura przenosi się na szczebel państw członkowskich, które muszą zaakceptować zmiany zgodnie z przepisami konstytucyjnymi. Procedura będzie uzależniona od treści poprawek.
Traktat lizboński wprowadził również szczególne procedury dotyczące niektórych aspektów funkcjonowania Unii Europejskiej, w zakresie rynku wewnętrznego. Decyzję w tej sprawie podejmuje Rada Europejska, a zmiany muszą być potwierdzone przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi. Podobna procedura dotyczy uproszczenia trybu podejmowania decyzji w UE.
Należy wszelako zwrócić uwagę, że procedury przewidziane przez traktaty założycielskie określają sposób postępowania w sytuacji, w której mogą istnieć różnice zdań pomiędzy państwami członkowskimi i instytucjami unijnymi co do proponowanych zmian. W ten sposób stanowią one gwarancję, że żadne modyfikacje prawa unijnego nie zostaną przeprowadzone wbrew woli wszystkich państw członkowskich. Ponadto mechanizmy przewidziane przez powszechne prawo międzynarodowe mogą w praktyce powodować pewne trudności praktyczne, których unika się poprzez stosowanie procedur przewidzianych przez traktaty założycielskie. Nie oznacza to jednak, że nie ma możliwości odwołania się do innych procedur, wynikających z powszechnego prawa międzynarodowego.
Prawo unijne jako prawo organizacji międzynarodowej jest elementem prawa międzynarodowego. Unia Europejska funkcjonuje na podstawie umów międzynarodowych, rządzonych prawem uniwersalnym. Nawet jeżeli prawo UE jest reżimem specjalnym (tzw. self-contained regime), w kwestiach nieuregulowanych rozwiązaniami szczegółowymi należy uzupełniająco stosować normy prawa międzynarodowego powszechnego.
Podstawowym aktem regulującym zagadnienia zawierania, wykonywania i wygaśnięcia umów międzynarodowych jest Konwencja wiedeńska z 23 maja 1969 r. o umowach międzynarodowych. Stanowi ona m.in., że umowa międzynarodowa może zostać zmieniona poprzez zawarcie nowej umowy pomiędzy stronami umowy dotychczasowej. Propozycja zawarcia nowej umowy powinna być notyfikowana wszystkim stronom umowy dotychczasowej. Oznacza to, że jeśli Polska wystąpiłaby jednostronnie z inicjatywą odstąpienia od Protokołu polsko-brytyjskiego, wszystkie państwa członkowskie UE musiałyby wypowiedzieć się w tej kwestii, aprobując nowe stanowisko Polski. W doktrynie podkreśla się powszechnie, że prawo międzynarodowe jest niezwykle elastyczne i pozwala na nietypowe rozwiązania. Konstrukcja taka wydaje się tym bardziej dopuszczalna, że będzie ona prowadziła do upowszechnienia Karty Praw Podstawowych i do zapewnienia jedności stosowania prawa unijnego, która stanowi jedną z najważniejszych wartości porządku prawnego UE.
Z punktu widzenia możliwości odejścia od Protokołu, konieczne jest określenie jego charakteru prawnego. W doktrynie można spotkać dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich, protokół stanowi pewnego rodzaju deklarację interpretacyjną; natomiast druga z możliwych wykładni stwierdza, jakoby Protokół polsko-brytyjski w swej istocie stanowił zastrzeżenie do Traktatu o Unii Europejskiej.
Zastrzeżenie jest aktem jednostronnym państwa-strony umowy międzynarodowej wielostronnej, który pozwala na uchylenie w stosunku do danego państwa (a zatem również – zgodnie z zasadą a maiori ad minus – na zmodyfikowanie lub ograniczenie) skuteczności niektórych postanowień umowy międzynarodowej. Traktaty założycielskie milczą w kwestii dopuszczalności zastrzeżeń, natomiast praktyka dołączania do kolejnych traktatów zaliczanych do prawa pierwotnego różnego rodzaju deklaracji jest mocno rozpowszechniona.
Zgodnie z konwencją wiedeńską, zastrzeżenie może być w każdym momencie wycofane, a decyzja w tej kwestii powinna być notyfikowana przez państwo wszystkim stronom umowy; nie wymaga to jednak wyrażenia zgody przez pozostałe państwa członkowskie. Celem takiej regulacji jest przede wszystkim przywrócenie obowiązywania w pełnym zakresie danej umowy międzynarodowej w stosunkach pomiędzy wszystkimi jej stronami.
Możliwe jest również potraktowanie Protokołu jako deklaracji interpretacyjnej. Jest ona, podobnie jak zastrzeżenie, aktem jednostronnym państwa. Ma jednak charakter autonomiczny. Różnica między zastrzeżeniem a deklaracją polega na tym, że deklaracja wskazuje jedynie na sposób rozumienia przez wydające ją państwo pewnych pojęć używanych w umowie międzynarodowej. Nie prowadzi ona natomiast – w przeciwieństwie do zastrzeżenia – do modyfikacji zasad stosowania umowy międzynarodowej ani do zmiany zakresu jej mocy obowiązującej i wiążącej. Tym samym zastrzeżenie jest środkiem zdecydowanie mocniejszym. W dodatku deklaracja interpretacyjna nie musi wywierać skutków prawnych wobec innych stron umowy
Parlament Europejski w dniu 29 listopada 2007 r. przyjął olbrzymią większością głosów rezolucję wzywającą Polskę i Wielką Brytanię do odejścia od Protokołu polsko-brytyjskiego. Nie wskazał przy tym żadnej konkretnej procedury, aczkolwiek brzmienie uchwały sugeruje możliwość odejścia od procedury rewizyjnej wskazanej w praktyce unijnej. W prawie Wspólnot Europejskich znane są przykłady nowelizacji postanowień traktatów założycielskich w drodze nieformalnej, bez zachowania procedur przewidzianych w umowie.
Możliwość wycofania się Polski z postanowień Protokołu polsko-brytyjskiego na gruncie prawa międzynarodowego i prawa unijnego wymaga wyboru odpowiedniej procedury na gruncie prawa krajowego. Obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera przepisów odnoszących się jednoznacznie i bezpośrednio do jednostronnej nowelizacji prawa unijnego. Procedura krajowa musiałaby zatem opierać się na zasadzie actus contrarius w stosunku do procedury ratyfikacji. Zgoda państwa polskiego na wycofanie Protokołu musiałaby zatem zostać wypracowana w trybie procedury z art.90 Konstytucji RP z 1997 r., przy współudziale wszystkich organów państwowych: rady ministrów, Sejmu, Senatu i prezydenta RP. Należy spodziewać się, że procedura parlamentarna byłaby w tym kontekście prostsza i mniej kosztowna, aczkolwiek nie można by wykluczyć rozpisania w tej sprawie referendum.
Nie wydaje się zatem trafny pogląd, jakoby odstąpienie Polski od Protokołu polsko-brytyjskiego możliwe było jedynie w drodze nowego protokołu, poddanego ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Prawo unijne ze swej natury jest prawem międzynarodowym publicznym, charakteryzującym się znacznym odformalizowaniem i swobodą działania państw. Nie ma żadnych przeszkód, aby te nieformalne procedury zastosować w odniesieniu do Protokołu polsko-brytyjskiego. Tym samym wycofanie przez Polskę zastrzeżenia wyrażonego protokołem byłoby dopuszczalne na podstawie prawa umów międzynarodowych. Wymaga to jedynie woli politycznej i odpowiednich decyzji i ustaleń w sferze wewnętrznej i na płaszczyźnie instytucji unijnych.