W dyskusji nad przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zwracano często uwagę na konsekwencje akcesji dla polskiego systemu prawnego. O ile w okresie stowarzyszenia ze Wspólnotami Europejskimi, a także w czasie negocjacji akcesyjnych, uwaga koncentrowała się na dostosowaniu prawa polskiego do prawa wspólnotowego, o tyle po przystąpieniu do UE dyskusja dotyczy stosunku pomiędzy prawem polskim (wewnętrznym) a prawem unijnym. Oliwy do ognia dolał jeszcze Konwent, wprowadzając do projektu traktatu ustanawiającego Konstytucję Europejską przepis określający jednoznacznie pierwszeństwo prawa unijnego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich. Nic dziwnego, że w tej sytuacji problem stosunku prawa wspólnotowego (unijnego) do prawa wewnętrznego, a zwłaszcza do Konstytucji RP, stał się osią wniosku o zbadanie konstytucyjności traktatu akcesyjnego, przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez grupę posłów LPR. Wobec emocji towarzyszących tej sprawie wydaje się pożyteczne przedstawienie paru refleksji na temat zasady prymatu prawa wspólnotowego, zwłaszcza że ma ona istotne znaczenie praktyczne.
Znaczenie pierwszeństwa prawa wspólnotowego z punktu widzenia praw jednostki
Zagadnienie prymatu nie jest jednak tylko sprawą wielkiej polityki, lecz dotyka każdego z nas. Z zainteresowaniem i pewnym niedowierzaniem śledzę dyskusję prasową na temat podatku akcyzowego na import używanych samochodów, obowiązującego w Polsce. Ministerstwo Finansów zdaje sobie oczywiście sprawę z tego, że podatek ów w obecnym kształcie ma charakter dyskryminacyjny jako sprzeczny z przepisem art.90 TWE, ale czeka na oficjalną reakcję ze strony Komisji Europejskiej i na ewentualne postępowanie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości (ETS). Motywem takiego postępowania jest oczywiście skrajny fiskalizm uprawiany przez ministerstwo. Dziwi najbardziej to, że do tej pory żaden z nabywców importowanego, używanego samochodu nie wpadł na to, żeby decyzję nakazującą zapłatę akcyzy zaskarżyć przed sądem administracyjnym. Taki sąd będzie miał w istocie dwie możliwości: albo orzeknie od razu o niezgodności ustawy polskiej z prawem wspólnotowym, albo też zada pytanie prejudycjalne do ETS (odsyłam tu do wywiadu z prof.A.Wróblem, Rzeczpospolita 94(6777) z 21 kwietnia 2004); ten ostatni w podobnych sprawach kilkakrotnie uznawał niezgodność ustawodawstwa krajowego m.in. Belgii, Francji i Grecji z prawem wspólnotowym. Ministerstwo Finansów będzie wówczas musiało zwrócić nadpłacony podatek akcyzowy wraz z odsetkami, co – biorąc pod uwagę liczbę osób obciążonych owym bezprawnym podatkiem – stanowić będzie znaczące uszczuplenie kasy państwowej. Ale na tym przykładzie widać świetnie jedną z podstawowych ról prawa wspólnotowego : ochrony praw, przyznanych jednostkom przez prawo europejskie.
Prawo unijne czy wspólnotowe
Zanim przejdziemy do dalszych rozważań, ustalmy jeszcze jedną kwestię terminologiczną. Na prawo Unii Europejskiej składają się różnego rodzaju normy: przede wszystkim prawo wspólnotowe, czyli stanowione w ramach istniejących nadal Wspólnoty Europejskiej – dawnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, czyli Euratomu. Prawo wspólnotowe reguluje szeroko rozumianą integracje gospodarczą i społeczną Unii, czyli tzw. I filar UE. Tylko Wspólnoty (a nie Unia) traktowane są jako organizacje ponadnarodowe, przy czym jest to terminologia doktrynalna, nie wynikająca z żadnego aktu normatywnego ani z orzecznictwa ETS. Również tylko prawo wspólnotowe ma absolutne pierwszeństwo przed prawem wewnętrznym ze względu na swą naturę oraz sposób stosowania, ukształtowany w orzecznictwie ETS.
Do prawa UE należy również prawo unijne sensu stricto, tj. instrumenty prawne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (czyli współpracy sądowej w sprawach karnych i policyjnej). W odniesieniu do tych norm nie można mówić o pierwszeństwie, przede wszystkim dlatego, że te dwie dziedziny współpracy mają inny charakter. Mówi się o współpracy międzyrządowej, nasuwa się więc wniosek, że odnośne instrumenty prawne są zbliżone do tradycyjnego prawa międzynarodowego. Ich stosunek do prawa wewnętrznego państw członkowskich powinien być rozpatrywany właśnie w takim kontekście. Zwróćmy uwagę, że Konstytucja RP w art.91 ust.3 pozwala na bezpośrednie stosowanie prawa stanowionego przez organizację międzynarodową tylko wtedy, gdy przewiduje to ratyfikowana przez Polskę umowa międzynarodowa. W stosunku do aktów prawnych II i III filara wymóg ów nie został spełniony.
Pierwszeństwo prawa wspólnotowego w orzecznictwie ETS
Co ciekawe, wbrew opiniom niektórych autorów, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym nie została sformułowana w traktatach założycielskich, lecz wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Wymieńmy najważniejsze z tych decyzji. W orzeczeniu w sprawie Internationale Handelsgesellschaft (1970 r.) Trybunał musiał wypowiedzieć się na temat stosunku jednego z rozporządzenia wspólnotowego do ustawy zasadniczej (konstytucji) RFN. ETS orzekł, że ważność środków prawnych podejmowanych przez Wspólnotę może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. Nie można podważać skuteczności prawa wspólnotowego poprzez powołanie się na ewentualną sprzeczność normy wspólnotowej z konstytucją. Z drugiej strony, Trybunał podkreślił, że ochrona praw fundamentalnych jest wymogiem prawa wspólnotowego, ponieważ prawa te należą do wspólnego dziedzictwa konstytucyjnego państw członkowskich; tym samym należy przyjąć, że Wspólnota wprowadzając określone rozwiązania prawne nie miała zamiaru naruszenia praw fundamentalnych. W każdym razie najważniejsza konkluzja tego orzeczenia stanowi, że normy wspólnotowe bez względu na ich źródło formalne zawsze mają pierwszeństwo przed normami krajowymi, w tym również przed normami konstytucyjnymi; nie dotyczy ich również zasada lex posterior.
Skutki prawne takiego podejścia określił Trybunał luksemburski kilka lat później (w 1979 r.) w orzeczeniu w sprawie Simmenthal. Pytanie prejudycjalne dotyczyło zgodności z prawem wspólnotowym odmowy zwrotu opłat weterynaryjnych, pobranych przez administrację włoską na podstawie przepisów krajowych sprzecznych z regulacjami wspólnotowymi. Sędziowie luksemburscy stwierdzili, że z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym wynika, że norma wewnętrzna niezgodna ze wspólnotową automatycznie nie może być stosowana; kompetencja do stwierdzenia takiej sytuacji przysługuje każdemu sędziemu krajowemu stosującemu prawo wspólnotowe. Co więcej, zasada ta odnosi się również do ewentualnych nowych środków ustawodawczych wprowadzonych przez państwo członkowskie w dziedzinie zastrzeżonej dla prawa wspólnotowego. Orzeczenie to podkreśla również olbrzymie zaufanie do sędziów, którzy otrzymali władzę do niestosowania prawa krajowego.
Ostatnie omawiane orzeczenie (z r.2000) związane jest z sytuacją, w której po raz pierwszy konfliktu pomiędzy normą konstytucyjną a normą wspólnotową nie udało się wyeliminować w drodze wykładni. Sąd administracyjny w Hanowerze skierował pytanie prejudycjalne do ETS, prosząc o wykładnię zasady zakazu służby wojskowej kobiet w jednostkach liniowych, wynikającego z ustawodawstwa niemieckiego (w tym z konstytucji). Trybunał, nawiązując do swego wcześniejszego orzecznictwa, nie miał wątpliwości, że zakaz służby wojskowej kobiet, sformułowany w sposób tak kategoryczny jak w przypadku przepisów niemieckich, jest rzeczywiście niezgodny z jedną z dyrektyw. RFN w efekcie musiała zmienić konstytucję i dopuścić kobiety do służby wojskowej (co nie wyklucza jednak pewnych ograniczeń wynikających ze specyfiki niektórych rodzajów służby). Warto zauważyć w tym miejscu, że zmiana konstytucji ze względu na wymogi prawa wspólnotowego nie jest niczym nadzwyczajnym w praktyce wielu państw członkowskich, w tym Niemiec i Francji.
O niektórych korzyściach wypływających ze znajomości prawa międzynarodowego
Jak wspomnieliśmy, prawo wspólnotowe przedstawia się niejednokrotnie w doktrynie jako szczególny porządek prawny, usytuowany niejako pomiędzy prawem międzynarodowym a prawem krajowym. Wydaje się, że taki pogląd nie jest do końca uprawniony. ETS sformułował go w specyficznej sytuacji, na początku lat 1960-ych, kiedy dominowało tradycyjne stanowisko twierdzące, iż prawo międzynarodowe (zwłaszcza umowy) wiążą wyłącznie ich strony, a uprawnienia i obowiązki dla jednostek mogą być przez nie nałożone tylko wtedy, gdy uda się jednoznacznie ustalić, iż taki właśnie był zamiar układających się stron. W postępowaniach przed ETS w fundamentalnych dla ukształtowania się dla zasad prawa wspólnotowego sprawach Van Gend en Loos pko Holenderskiej Administracji Podatkowej i Costa pko ENEL państwa członkowskie uczestniczące w procedurze broniły takiego właśnie stanowiska. Tymczasem prawo europejskie opierało się na tym, że z jego norm wynikały bezpośrednio uprawnienia dla jednostek, przy czym te uprawnienia powinny być chronione przez organy państwowe, zwłaszcza sądy państw członkowskich. Aby uzasadnić tę konstrukcję, ETS oparł się właśnie na tezie o szczególnym charakterze prawa wspólnotowego. Z punktu widzenia sposobu jego tworzenia i obowiązywania w stosunkach międzynarodowych, prawo wspólnotowe jest niewątpliwie prawem międzynarodowym, a jego szczególny charakter widoczny jest w sposobie ochrony praw jednostek.
Skoro tak, to zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym nie powinna nikogo dziwić. Podstawową zasadą prawa międzynarodowego jest przecież pacta sunt servanda, czyli obowiązek dotrzymywania w dobrej wierze zobowiązań międzynarodowych. W konsekwencji przepis art.27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 roku stanowi wyraźnie, że żadne państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne w celu usprawiedliwienia niewywiązywania się ze zobowiązań międzynarodowych. Zasada ta jest tylko powtórzeniem wcześniejszego orzecznictwa Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej. W 1925 r. w opinii w sprawie wymiany ludności greckiej i tureckiej STSM stwierdził „Państwo, które ważnie zaciągnęło zobowiązania międzynarodowe, powinno wprowadzić niezbędne zmiany do swego ustawodawstwa krajowego, aby zapewnić wykonanie przyjętych zobowiązań”. W opinii w sprawie praw obywateli polskich w Gdańsku stanowisko Trybunału jest jeszcze bardziej jednoznaczne: „Państwo nie może powołać przeciwko innemu państwu swojej konstytucji, a aby nie wykonać zobowiązań ciążących na nim na podstawie prawa międzynarodowego lub będących w mocy traktatów”. A przecież w okresie, z którego pochodzą powoływane orzeczenia, koncepcja suwerenności państwowej była rozumiana w sposób dużo bardziej zasadniczy niż współcześnie. Trudno podane tu przykłady traktować inaczej jak wyraz pierwszeństwa zobowiązań międzynarodowych przed prawem wewnętrznym. Wyrazem tej zasady jest także przepis art.9 Konstytucji RP, zgodnie z którym Polska wypełnia swe zobowiązania międzynarodowe. Przepis ten nie jest w żadnym przypadku sprzeczny z nadrzędnym charakterem Konstytucji jako najwyższego aktu prawa polskiego.
Stanowisko sądów konstytucyjnych państw członkowskich
Sądy konstytucyjne wielokrotnie w swych orzeczeniach wyrażały opinię, iż Wspólnota Europejska działa na zasadzie kompetencji powierzonych jej wyraźnie przez państwa członkowskie, podkreślając przy tym, że przekazanie kompetencji do działania na rzecz organizacji międzynarodowej nie może w żaden sposób wpłynąć na suwerenność państwową. Reprezentatywne jest tu zwłaszcza orzeczenie duńskiego Sądu Najwyższego z 1998 r. w sprawie Carlsen. Czytamy w nim w szczególności, że odpowiedni przepis §20 konstytucji duńskiej nie upoważnia do przekazania na rzecz organizacji międzynarodowej kompetencji do stanowienia prawa lub podejmowania decyzji, które byłyby niezgodne z konstytucją.
Siłą rzeczy, skoro przekazanie obejmuje tylko część uprawnień władzy państwowej, musi istnieć mechanizm kontroli z jednej strony zakresu owych przekazanych kompetencji, z drugiej zaś – sposobu, w jaki Wspólnota korzysta z tych uprawnień. Niezwykle instruktywne są w tej sprawie orzeczenia niemieckiego FTK z 1993 r. w sprawie ratyfikacji przez RFN traktatu z Maastricht, a także z 1998 r. w sprawie wprowadzenia w RFN euro. Trybunał w Karlsruhe zwrócił uwagę przede wszystkim na to, że przekazanie kompetencji na rzecz związku państw (nie użyto w tym kontekście pojęcia „organizacji ponadnarodowej”, które pojawiło się dopiero w dalszym ciągu orzeczenia) nie narusza suwerenności państwowej RFN. Możliwość przekazania kompetencji na rzecz Unii jest ograniczona poprzez konieczność zachowania przez obywateli RFN prawa do uczestniczenia poprzez procesy demokratyczne w legitymizowaniu władzy państwowej. Trybunał wskazał przy tym na te zasady ustrojowe państwowości niemieckiej, które nie mogą być zmienione w związku z członkostwem w Unii, powołując się zwłaszcza na demokratyczną formę rządów i niezbywalne prawa fundamentalne. Gdyby miało zdarzyć się w przyszłości, iż instytucje Unii Europejskiej poprzez swe działania podejmowałyby próby rozszerzenia swych kompetencji w sposób wykraczający poza przekazane im kompetencje, FTK zachowałby uprawnienie do kontrolowania takich aktów, które nie byłyby skuteczne na obszarze, na którym RFN sprawuje swoje zwierzchnictwo.
W innym kierunku poszło orzecznictwo włoskiego sądu konstytucyjnego. Już w latach 1970-ych, w powszechnie znanym orzeczeniu w sprawie F.Frontini, sąd ten przyjął stanowisko, że w zasadzie nie ma on uprawnienia do kontrolowania zgodności z konstytucją rozporządzeń wspólnotowych. Wspólnotowy porządek prawny jest bowiem odrębny od porządku wewnętrznego, a do tego jest wyposażony we własne organy sądowe, których zadaniem jest m.in. zadbanie o to, by nie były przyjmowane akty prawa wtórnego, które mogłyby być niezgodne z zasadami ustroju państwowego i prawnego Włoch. W wydanym w 1984 r. orzeczeniu w sprawie Granital Sąd Konstytucyjny wskazał też, że należy domniemywać zgodność prawa wspólnotowego z prawem wewnętrznym, a preferowaną metodą jest tu prowspólnotowa interpretacja prawa krajowego. Prymat prawa wspólnotowego, prowadzący do wyłączenia stosowania prawa wewnętrznego w pewnym zakresie, ale nie do jego nieważności, ma znaczenie tylko i wyłącznie wtedy, gdy sprzeczności pomiędzy obydwoma porządkami (a właściwie należącymi do nich normami, mającymi znaczenie dla podjęcia decyzji w danej sprawie) nie da się usunąć w drodze wykładni.
Warto zwrócić również uwagę na orzecznictwo hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego. W chyba najbardziej reprezentatywnym orzeczeniu z 1993 r. sąd ten uznał się za niewłaściwy dla oceny zgodności z konstytucją trybu i sposobu stosowania przez sądy powszechne aktów wspólnotowych (w konkretnym przypadku chodziło o jedną z dyrektyw). Podkreślił, że kontrola stosowania prawa wspólnotowego należy – zgodnie z przepisami TWE – do instytucji wspólnotowych, zaś decyzja o zastosowaniu aktów wspólnotowych – do sądu powszechnego właściwego w danej sprawie. Trybunał był zdania, że takie rozwiązanie jest zgodne z przepisem art.24 Konstytucji Hiszpanii i nie narusza praw zasadniczych określonych w Konstytucji.
Na zakończenie przyjrzyjmy się rozwiązaniom przyjętym w Irlandii. Konstytucja tego państwa jest często podawana jako przykład wzorcowego dostosowania prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego. Przyjęty w 1992 r. przez referendum art.29.4.3 stanowi, że żaden przepis konstytucji nie może podważyć skuteczności ustawodawstwa przyjmowanego w celu wywiązania się ze zobowiązań wynikających z członkostwa ani też podważyć mocy wiążącej norm stanowionych przez Wspólnotę. W najczęściej powoływanym orzeczeniu Sądu Najwyższego Irlandii w sprawie Meagher v. Minister Rolnictwa z 1993 r. zasada ta została potwierdzona. Sąd uznał, że ustawa o Wspólnocie Europejskiej z 1972 r., stanowiąca podstawę członkostwa Irlandii we Wspólnocie na płaszczyźnie prawa wewnętrznego, mogła wprowadzić regulację wyjątkową, odstępującą od zasady wyłączności kompetencji prawodawczej parlamentu. Zwrócił jednak uwagę, że niektóre akty prawne wydawane w związku z członkostwem i w celu realizacji zobowiązań międzynarodowych Irlandii będą miału charakter ultra vires i będą wykraczały poza kompetencje organów państwa (w tym przypadku ministrów). Mogą one być wówczas przedmiotem postępowania przed sądami z punktu widzenia badania ich legalności.
Już powyższe stwierdzenia upoważniają nas do wysnucia generalnej tezy naszych rozważań. Skoro trybunały konstytucyjne państw członkowskich zastrzegły sobie tak szeroki zakres kontroli w odniesieniu do działań wspólnotowych, a w szczególności do aktów prawnych stanowionych przez instytucje wspólnotowe, konsekwencją takiego rozwiązania musi być przyjęcie poglądu, iż stanowienie i stosowanie prawa przez Wspólnotę musi być podporządkowane konstytucjom narodowym. Jednocześnie jednak nigdy nie podważyły one mocy wiążącej prawa wspólnotowego.
Próba konkluzji
Przypomnijmy raz jeszcze: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym oznacza tylko tyle, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda prawo wewnętrzne nie może stanowić usprawiedliwienia dla niewykonywania zobowiązań międzynarodowych. Nie podważa to nadrzędnego charakteru konstytucji.
Jakkolwiek zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ukształtowała się w decyzjach Trybunału, to zostanie ona potwierdzona formalnie dopiero w przypadku wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego. Wersja tego dokumentu ostatecznie przyjęta na szczycie brukselskim (tekst tzw. skonsolidowany, dokument CIG 86/04 z 25 czerwca 2004, art.I -5a) stwierdza, iż prymat prawa unijnego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich obowiązuje, ale jest ograniczony do tych kwestii, w których UE wykonuje kompetencje przekazane jej przez państwa. Tym samym proponowany przepis wydaje się rozwiązywać potencjalny konflikt pomiędzy prawem unijnym a konstytucjami państw członkowskich, jeżeli przekazanie kompetencji nastąpiło zgodnie z konstytucją. To, czy rzeczywiście tak było, podlegać może ocenie sądów konstytucyjnych.