Pojęcie dyskryminacji i równego traktowania w systemie prawa wspólnotowego
Organizatorzy konferencji, układając jej program, zasugerowali piszącemu niniejsze słowa opracowanie tekstu zatytułowanego roboczo „Zasady niedyskryminacji i równego traktowania w prawie wspólnotowym”. Po wstępnym przemyśleniu zagadnienia i pobieżnym przejrzeniu dostępnych materiałów narzuciła się jednak konkluzja, ze w istocie chodzi tu o dwa podejścia do tej samej zasady. Różnica polega jedynie na tym, że zasada niedyskryminacji ma charakter negatywny (zakazowy), natomiast równego traktowania – pozytywny (nakazowy). Oczywiście prima facie można zastanawiać się, czy z samego takiego podejścia nie wynika jednak pewne dalej idące zróżnicowanie – np. czy z zasady równego traktowania nie wynika obowiązek pozytywnego działania po stronie państw członkowskich i instytucji wspólnotowych. Wydaje się jednak, że aż tak daleko idące rozważania miałyby charakter czysto akademicki i w dodatku wcale nie musiałyby prowadzić do satysfakcjonującego rezultatu. W tej sytuacji postanowiliśmy ograniczyć się do przedstawienia funkcjonowania zasady niedyskryminacji/równego traktowania rozumianej łącznie, a także do wskazania jej roli w systemie prawa wspólnotowego.
Jest oczywiste, że przy tak postawionym problemie na plan pierwszy wysuwa się zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo (przynależność państwową), sformułowany w przepisie art. TWE1. Spełnia on dwojaką rolę. W tych dziedzinach, w których systemy prawne zostały ujednolicone, nakazuje on jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów z państw członkowskich pod każdym względem. Inaczej nieco funkcjonuje on w tych dziedzinach, które zostały jedynie zharmonizowane (na podstawie dyrektyw wspólnotowych), a także tych, w których działalność gospodarcza prowadzona jest na podstawie przepisów wewnętrznych poszczególnych państw członkowskich. W takich sytuacjach bowiem zasada niedyskryminacji jest ściśle powiązana z zasadą traktowania narodowego i nakazuje właściwym organom państw członkowskich traktowanie podmiotów (osób fizycznych i firm czy spółek) pochodzących z innych państw członkowskich dokładnie w taki sam sposób, jak traktują one własne podmioty. W praktyce może to oznaczać zakaz stosowania prawa krajowego niezgodnego z wspólnotowym wymogiem równego traktowania. W zasadzie zakaz dyskryminacji ma zastosowanie w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi a jednostkami, aczkolwiek praktyka Trybunału rozciągnęła go w pewnym zakresie na stosunki horyzontalne, tj. pomiędzy poszczególnymi podmiotami gospodarczymi, a także na regulacje wydawane przez organy niepaństwowe, lecz uprawnione do stanowienia reguł działalności gospodarczej (np. izby adwokackie).
Tak ogólnie sformułowana zasada niedyskryminacji ma jeszcze dwa aspekty szczególne. Po pierwsze, w odniesieniu do swobody przepływu usług została ona zastąpiona przez zasadę niedyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania czy siedzibę firmy. Drugi aspekt jest istotniejszy. Ogólna zasada niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo została znacząco rozbudowana w Traktacie Amsterdamskim, poprzez wprowadzenie doń przepisu art.13. Uprawnia on radę UE do podjęcia właściwych działań mających na celu zwalczanie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię wiarę, inwalidztwo, płeć lub orientację seksualną2. Uprawnienie Rady – wbrew pozorom – wydaje się jednak dość ograniczone. Po pierwsze, dane środki w tym celu mogą być przyjmowane jednomyślnie; po drugie, muszą być zgodne z innymi postanowieniami Traktatu; wreszcie po trzecie, nie mogą wykraczać poza ramy kompetencji powierzonych Wspólnocie przez traktaty założycielskie. W doktrynie zwrócono uwagę, że przepis art.13 nie będzie stanowił upoważnienia dla Rady UE do wydania aktu odpowiadającego „wielkiej karcie wolności”, lecz jedynie – zależnie od regulowanej materii – albo będzie prowadził do harmonizacji prawa wewnętrznego państw członkowskich, albo też może być podstawą do działań o charakterze niewiążącym, politycznym3. Nawet jeżeli diagnoza ta jest powierzchowna, nasuwa się inne pytanie – czy w związku z takim sformułowaniem art.13 TWE, po ewentualnym przystąpieniu Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, które wydaje się przesądzone, Unia będzie skłonna przystąpić także do Protokołu 12. do Konwencji, przyjętego 26 czerwca 2000 r.4 Postanowienia tego protokołu idą bardzo daleko, wprowadzając generalny zakaz dyskryminacji bez względu na jej przesłankę. Tym samym zakres przedmiotowy protokołu wydaje się sięgać dalej niż materie określone w art.13 TWE (i aktach przyjętych na jego podstawie, o czym poniżej), aczkolwiek prawo wspólnotowe zapewnia chyba skuteczniejszą ochronę uprawnień wynikających z odpowiednich instrumentów prawnych niż Rada Europy (pomimo działania Trybunału Praw Człowieka). Do tej pory protokół został zresztą ratyfikowany przez tylko jedno państwo członkowskie Unii (Cypr), a wiele państw (w tym Polska) go nawet nie podpisało.
Krótko po wejściu w życie TA Rada UE przyjęła dwie dyrektywy dotyczące problematyki dyskryminacji. Pierwsza z nich, nr 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r., dotyczy realizacji zasady równego traktowania bez względu na rasę lub pochodzenie etniczne. Druga – nr 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r.5 – ma znacznie szerszy zakres przedmiotowy i dotyczy zasady równego traktowania w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu. Obie dyrektywy posługują się aparatem pojęciowym pochodzącym ze wspomnianego wyżej orzecznictwa ETS, doprecyzowując je jedynie. Istotnym elementem obu dyrektyw jest przy tym przeniesienie ciężaru dowodu w sprawach dotyczących dyskryminacji ze względu na okoliczności będące przedmiotem dyrektywy. To nie skarżący musi udowodnić, ze był dyskryminowany, lecz pozwany (pracodawca) ma obowiązek wykazania, że nie dyskryminował. Regulacje dyrektyw mają charakter minimalny, co oznacza, ze poszczególne państwa członkowskie mogą wprowadzać środki idące dalej w kierunku ochrony praw jednostek i zapewnienia im równego traktowania z innymi, niż środki przewidziane w dyrektywach. Państwa mają obowiązek stosować – w racjonalnym zakresie – udogodnienia dla osób kalekich. Nie będzie też traktowane jak dyskryminacja różne traktowanie poszczególnych osób w związku z charakterem wykonywanej pracy czy wiekiem pracownika. Dyrektywy zawierają ponadto klauzule ochronne, pozwalające państwom członkowskim na podejmowanie pewnych działań w celu ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia, zapobiegania przestępczości i zagwarantowania praw i wolności osób trzecich. Użyto w tym kontekście zwrotu nawiązującego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r., podkreślając, iż ograniczenia owe mogą być stosowane tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w demokratycznym społeczeństwie. Państwa mają obowiązek upowszechnienia informacji na temat praw wynikających z dyrektywy, a także muszą zapewnić w swym ustawodawstwie wewnętrznym skuteczne środki ochrony jednostek przed dyskryminacją.
W kontekście nowego podejścia do dyskryminacji zwraca uwagę jedna kwestia. Powszechnie znane jest orzeczenie ETS w sprawie L.Grant6. Przypomnijmy więc jedynie skrótowo, że jego przedmiotem było postulowane przez powódkę w postępowaniu głównym rozciągnięcie świadczeń socjalnych (a konkretnie zniżek na bilety kolejowe) należnych partnerowi heteroseksualnemu na partnera homoseksualnego. Trybunał zaznaczył, że w tym przypadku nie mogło być mowy o dyskryminacji ze względu na płeć, ponieważ podobne zasady były stosowane zarówno w odniesieniu do mężczyzn, jak i do kobiet. Prawo państw członkowskich ani umowy międzynarodowe w zakresie praw człowieka nie traktowały wówczas, zdaniem ETS, partnerskich związków homoseksualnych na równi z małżeństwem, nie byłoby zatem podstawy dla przyznania owym partnerom świadczeń socjalnych przysługujących współmałżonkom. Ponadto rozciągnięcie przywilejów socjalnych na partnerów homoseksualnych byłoby równoznaczne ze znaczącym rozszerzeniem kompetencji przez instytucje Wspólnoty, co byłoby działaniem contra legem. Tego rodzaju decyzja miałaby bowiem charakter ustawodawczy. W tym kontekście nasuwa się jeszcze jedna uwaga. Załóżmy hipotetycznie, iż Rada UE przyjmuje jednomyślnie (przy pozytywnym głosie polskiego ministra spraw zagranicznych w rządzie mniejszościowym) dyrektywę nakazującą państwom członkowskim zbliżenie ustawodawstw w przedmiocie równouprawnienia związków homoseksualnych. Możliwy jest konflikt pomiędzy tego rodzaju ustawodawstwem wtórnym WE a przepisem Konstytucji RP z 1997 r. stanowiącym, iż małżeństwo jest związkiem mężczyzny i kobiety. Dodajmy od razu, iż tego typu sytuacja jest mało prawdopodobna, gdyż na określenie związków homoseksualnych raczej nie wchodzi w grę odwoływanie się do tradycyjnego pojęcia małżeństwa. Nie wyklucza to jednak akcji afirmatywnej odwołującej się do innych pojęć, zwłaszcza w świetle uchwalonej w 2000 r., wspomnianej wyżej dyrektywy. Wydaje się również, że dzisiaj orzeczenie wydane w sprawie L.Grant brzmiałoby zupełnie inaczej – na rzecz powódki w postępowaniu głównym; wynikałoby to jednak głównie ze zmiany kwalifikacji prawnej tej sytuacji. Przedmiotem byłaby nie dyskryminacja ze względu na płeć, co na orientację seksualną.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań wydaje się konieczność przedstawienia definicji dyskryminacji czy też nierównego traktowania. Znakomita większość pojęć została przy tym – co charakterystyczne – sformułowana lub rozwinięta w orzecznictwie ETS dotyczącym zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn odnośnie do warunków zatrudnienia i wynagrodzenia za pracę (ówczesnego art.119, a obecnie art.141 TWE). Trybunał od początku swej praktyki używał standardowej formuły, że dyskryminacją jest odmienne traktowanie takich samych podmiotów, znajdujących się w jednakowej sytuacji, bez obiektywnego uzasadnienia7. Definicja ta została następnie uzupełniona – w orzeczeniu w sprawie Sermide8 sędziowie luksemburscy potraktowali jako przypadek dyskryminacji sytuację, w której jednakowe podmioty zostały postawione w takiej samej sytuacji, pomimo że istniały przesłanki uzasadniające, a nawet wręcz nakazujące ich odmienne traktowanie.
Orzeczenia Trybunału wprowadziły także zróżnicowanie na dyskryminację jawną i dyskryminację ukrytą. Dyskryminacja jawna polega na wprowadzeniu do systemu prawnego normy nakazującej jednoznacznie i wyraźnie określonej grupy podmiotów (np. „Długowłose blondynki nie mogą studiować astrofizyki”). Ten sam zakaz może być jednak sformułowany w sposób bardziej perfidny, np. „Osoby o jasnych włosach, których długość przekracza 20 cm, predestynowane do chodzenia w spódnicach, nie mają prawa studiować astrofizyki”). Wyjąwszy populację Szkotów, z natury nieliczną, jest dla każdego obserwatora oczywiste, iż dyskryminuje on kobiety. Konstrukcja dyskryminacji ukrytej (zwanej też niekiedy pośrednią) pojawiła się w orzeczeniu w sprawie Sotgiu9, w którym Trybunał podkreślił, iż zasady dotyczące niedyskryminacji mają zastosowanie także do zróżnicowania opartego na przesłankach innych niż obywatelstwo, jeżeli skutek ich stosowania jest taki sam jak dyskryminacji ze względu na obywatelstwo.
Wreszcie dla jasności należy wskazać jeszcze na pojęcie dyskryminacji odwrotnej. W orzecznictwie ETS utrwaliła się zasada, że dane państwo członkowskie może traktować swoich własnych obywateli lub sytuacje narodowe gorzej niż obywateli innych państw członkowskich, w stosunku do których ma obowiązek przestrzegania odpowiednich przepisów harmonizacyjnych. Należy jednak do takich sytuacji podchodzić bardzo ostrożnie. Większość państw członkowskich, dostosowując swe ustawodawstwa wewnętrzne do dyrektyw wspólnotowych, ustanowiła normy mające zastosowanie nie tylko w stosunkach z elementem wspólnotowym (zgodnie z klasyczną koncepcją wspólnotowego porządku prawnego), lecz również regulujące status prawny własnych obywateli w sposób odpowiadający owym aktom harmonizacyjnym.
Aspekty szczegółowe zasady równego traktowania
W orzecznictwie ETS10 ukształtowała się zasada, iż na ogólny zakaz dyskryminacji, sformułowany we wspomnianym przepisie art.12 TWE, można powoływać się tylko wtedy, gdy zakaz taki nie wynika ze szczegółowego przepisu traktatu, mającego zastosowanie w danej sprawie. W dalszym ciągu opracowania przedstawimy kilka szczegółowych aspektów nakazu równego traktowania w prawie wspólnotowym.
Niedyskryminacja producentów i konsumentów jako jeden z celów wspólnej polityki rolnej jest przedmiotem szczegółowej regulacji art.40(3) TWE. Analiza tego przepisu dokonywana przez Trybunał nie jest jednak szczególnie frapująca, przede wszystkim dlatego, że był on traktowany jak szczególny przypadek ogólnego zakazu dyskryminacji. Kilkakrotnie ETS zauważał też, iż albo w konkretnym przypadku nie było dyskryminacji, albo też, że odmienne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami. Jedynym orzeczeniem powoływanym jako przykład dyskryminacji w polityce rolnej jest sprawa Royal Scholten Honig11. Przedmiotem postępowania była skarga producentów izoglukozy, kwestionujących podatek nałożony na producentów tego produktu, konkurującego z cukrem; podatek ów prowadziłby do powszechnej nierentowności produkcji izoglukozy. Celem działania Komisji było doprowadzenie do zwiększenia spożycia cukru i w ten sposób do wyeliminowania nadmiernych nadwyżek. Trybunał zmusił Komisję do obniżenia podatku i przywrócenia w ten sposób równego traktowania produktów podobnych.
Na przykładzie tego orzeczenia również możemy prześledzić sposób podejścia Trybunału do problematyki niedyskryminacji producentów rolnych. W pierwszej fazie sprawdza on, czy rzeczywiście ma do czynienia z produktami lub producentami podobnymi. Jeśli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, przechodzi do drugiej fazy, w której stara się ustalić, czy dane traktowanie ma charakter zróżnicowany (dyskryminacyjny). Wreszcie w ewentualnym trzecim stadium rozstrzyga się, czy dyskryminacja nie jest uzasadniona obiektywnymi przesłankami, przy czym ciężar dowodu co do ich istnienia spoczywa na instytucjach (zarówno państwa członkowskiego, jak i organach Wspólnoty) wprowadzających określone zróżnicowanie.
Niedyskryminacja ze względu na płeć wiąże się zazwyczaj w doktrynie z orzeczeniem w sprawie Defrenne v. Sabena12. Rzeczywiście sprawa ta miała fundamentalne znaczenie, jeśli chodzi o uznanie przez Trybunał bezpośredniego skutku art.119 TWE, proklamującego zasadę równouprawnienia kobiet i mężczyzn w odniesieniu do dostępu do zatrudnienia i wynagrodzenia. Co ciekawe, ten przepis stanowi wyjątek od zasady, że prawo wspólnotowe stosowane jest wyłącznie w sprawach z elementem wspólnotowym; oczywiście większość sporów dotyczących równości ze względu na płeć dotyczy sytuacji, które zakwalifikowalibyśmy jako czysto wewnętrzne. Jednakże już wcześniej, w orzeczeniach dotyczących funkcjonariuszy WE, ETS odnosił się do zagadnienia równego traktowania kobiet i mężczyzn – przykładowo w orzeczeniu w sprawie L.Sabbatini v. Parlament Europejski13 Trybunał zwrócił uwagę, że pojęcie „głowy rodziny”, tradycyjnie interpretowane jako dotyczące mężczyzn, powinno być na potrzeby dodatku rozłąkowego traktowane jako neutralne z punktu widzenia płci, zaś w sprawie J.Airola v. Komisja14zakwestionował skutki włoskiej regulacji, zgodnie z którą kobieta wraz z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem Włoch sama automatycznie nabywa obywatelstwo tego państwa. Chodziło w szczególności o to, by taka sytuacja, niezależna przecież od woli kobiety, nie wywierała negatywnych skutków z punktu widzenia jej uprawnień do zasiłku rozłąkowego.
Nie jest naszym zadaniem szczegółowe analizowanie postanowień samego art.141 (dawnego 119) TWE, aktów wykonawczych do tego przepisu oraz orzecznictwa Trybunału, ponieważ uczyniliśmy to już wcześniej w innym miejscu15. Z tego względu zasygnalizujemy jedynie najciekawsze rozstrzygnięcia luksemburskie w tej materii. Przede wszystkim Trybunał stosunkowo szybko uznał, że przepis dawnego art.119 stanowi artykulację jednej z podstawowych zasad prawa wspólnotowego, a zatem powinien być bezpośrednio skuteczny; co więcej, ma on charakter imperatywny, a zatem powinien być stosowany nie tylko w stosunkach pionowych, ale również w horyzontalnych, czyli między dwoma podmiotami gospodarczymi16. W 1984 r. w sprawie Razzouk17 Trybunał wydał orzeczenie określane w literaturze jako krok milowy w historii równouprawnienia kobiet i mężczyzn18; uznał w nim, że uprawnienia wdowca po funkcjonariuszce Wspólnoty powinny być tożsame z uprawnieniami wdowy po funkcjonariuszu. W tym przypadku potwierdzono uprawnienie wdowca do otrzymywania renty, pomimo że z regulaminu pracy wynikało jednoznacznie, że taką rentę powinna bezwarunkowo otrzymywać jedynie wdowa, zaś mężczyzna tylko wtedy, gdy nie ma innych źródeł utrzymania. Tym samym ETS zadbał o to, by mężczyzna uzyskał takie samo prawo jak kobieta. Inna sprawa, że w dalszym orzecznictwie Trybunał ograniczył to uprawnienie do sytuacji rządzonych przez prawo wspólnotowe, a nie przez prawo krajowe. Następnie ETS miał okazję przyjrzeć się w kilku orzeczeniach tzw. akcji afirmatywnej. W najbardziej reprezentatywnym rozstrzygnięciu w sprawie Kalanke19 Trybunał podkreślił, iż ustawodawstwo nakazujące bezwzględnie, automatyczne zatrudnianie kobiety w przypadku, w którym kobieta i mężczyzna starający się o przyjęcie do pracy mają jednakowe kwalifikacje, jest niezgodne z zasadą równouprawnienia. Jednocześnie jednak sędziowie luksemburscy zaznaczyli, iż dyrektywa 76/207 (a zwłaszcza jej art.2(4)) w pewnych sytuacjach dopuszczają regulacje mające na celu doprowadzenie do zrównania szans zawodowych kobiet i mężczyzn – zwłaszcza jeżeli określają one pewne preferencje, a nie działają automatycznie. Zasady udziału procentowego miejsc zastrzeżonych dla kobiet i mężczyzn powinny być jednoznacznie określone, uwarunkowane charakterem wykonywanego zajęcia i przejrzyste20. Wreszcie w orzeczeniu w sprawie P v. S and Cornwall County Council21 Trybunał, stosując dyrektywę 76/207 z 1976 r. do transseksualisty zwolnionego z pracy w związku ze zmianą płci, zinterpretował jej postanowienia rozszerzająco. Przyjął bowiem, że zasada równouprawnienia dotyczy nie tyle kobiet i mężczyzn, co w ogóle nakazu równego traktowania ze względu (a może raczej bez względu) na płeć. W odniesieniu do art.141(119) ETS interpretował jeszcze pojęcie „wynagrodzenia”, kluczowe dla systemu równouprawnienia w stosunkach pracy, włączając doń świadczenia socjalne i składki, pojęcie „jednakowej pracy” (również rozumiejąc je ekstensywnie) oraz pojęcie „jednakowych warunków pracy” (warto nadmienić, że w kontekście tych ostatnich przedmiotem krytyki ze strony Trybunału było ustawodawstwo włoskie, które ograniczało możliwość korzystania z urlopu w przypadku adopcji tylko matce, oraz ustawa niemiecka, która nie pozwalała na udzielenie mężczyznom urlopu wychowawczego22). Dodajmy jeszcze z zupełnie innego poletka, że zasada równouprawnienia nie ma charakteru absolutnego. Na gruncie swobody przepływu pracowników rozpatrywane były sprawy dotykające w jakiejś mierze kwestii równouprawnienia. Trybunał nie miał przykładowo wątpliwości, że nie naruszają wskazanej swobody przepisy brytyjskie uniemożliwiające mężczyznom wykonywanie zawodu położnej23.
Opodatkowanie dyskryminacyjne jest jednym z trzech elementów składających się na swobodę przepływu towarów we Wspólnocie (aczkolwiek nie ma powodów, aby w inny sposób traktować opodatkowanie dyskryminacyjne np. usług świadczonych przez podmioty zagraniczne). Zgodnie z regulacją art.90 TWE, polega ono na odmiennym opodatkowaniu towarów krajowych i zagranicznych (oczywiście mówimy tu o przepływie wspólnotowym) podobnych, to jest identycznych pod względem właściwości czy też mogących być wzajemnie substytutami, czyli zaspokajających podobne potrzeby konsumenta. Interesujące jest, że w odniesieniu do opodatkowania dyskryminację wskazano przede wszystkim w stosunku do dwóch grup towarów – alkoholu i samochodów; a także to, że w tych przypadkach częściej niż w innych mamy do czynienia z dyskryminacją ukrytą. W przypadku samochodów w orzecznictwie Trybunału wskazać można na interesujące orzeczenia dotyczące oceny systemu opodatkowania, uzależniającego wysokość progresji podatkowej od pojemności silnika samochodu. W dwóch przypadkach – Francji i Grecji24 – owo zróżnicowanie rosło gwałtownie (skokowo) przy samochodach, których pojemność przekraczała 2 litry. W odniesieniu do Francji Trybunał uznał taki sposób opodatkowania za dyskryminacyjny, natomiast w przypadku Grecji – nie. Oczywiście różna ocena spowodowana była faktem, że Francja – inaczej niż Grecja – jest znaczącym producentem samochodów, i to samochodów wyposażonych z zasady w mniejsze silniki. W tym drugim przypadku ETS zwrócił uwagę na jeszcze jeden istotny element: TWE zabrania jedynie opodatkowania dyskryminacyjnego, ale nie wypowiada się na temat dopuszczalnej wysokości obciążeń podatkowych.
Orzecznictwo ETS dotyczące opodatkowania alkoholu jest również znane, ale warto – jak się wydaje – przytoczyć mimo wszystko kilka najbardziej charakterystycznych przykładów. W najbardziej znanej sprawie sędziowie luksemburscy przychylili się do opinii Komisji, która zakwestionowała zróżnicowany sposób opodatkowania wina i piwa, stosowany w Wielkiej Brytanii25. Sposób rozumowania Trybunału był przy tym dość karkołomny, ponieważ należało wykazać, że dwa rodzaje trunków na pierwszy rzut oka nie mających ze sobą wiele wspólnego (co każdy z Czytających te słowa zapewne miał okazję stwierdzić empirycznie). Sędziowie wskazali, iż zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego rozciąga się nie tylko na towary będące bezpośrednimi substytutami, lecz również na takie produkty, które chronią produkty mogące pośrednio zastąpić dany towar produkowany w zainteresowanym państwie członkowskim. W tym przypadku pojęcie „towary podobne” oznacza zatem produkty, które zaspokajają takie same potrzeby konsumentów. Podkreślono też w wyroku, iż państwo nie może używać instrumentów podatkowych o charakterze dyskryminacyjnym po to, by kształtować gusty konsumentów. Również koniak i whisky są, zdaniem Trybunału, towarami podobnymi. W tym orzeczeniu z kolei 26 sędziowie wykazali dogłębną znajomość technologii produkcji alkoholu. Zauważyli bowiem, że proces produkcyjny koniaku i whisky jest podobny i polega na destylacji surowców wyjściowych, które akurat w przypadku tych trunków są zróżnicowane (odpowiednio winogrona lub inne owoce oraz zboże). Ponadto ich podobieństwo polega na tym, że koniak i whisky zawierają stosunkowo dużą ilość czystego alkoholu, oraz na tym, iż mogą być spożywane w różny sposób i formie, zależnie od gustu konsumenta. Z kolei w przypadku duńskiego opodatkowania sznapsu (specjalnego rodzaju wódki) ETS dostrzegł, że sznaps był opodatkowany inaczej (niżej) niż inne rodzaje alkoholu, bez względu na pochodzenie. Kiedy jednak zainteresował się strukturą alkoholu spożywanego w Danii, okazało się, iż sznaps importowany (głównie z RFN) stanowi stosunkowo niewielki ułamek całego spożycia mocnych trunków. W istocie więc niskie opodatkowanie było korzystne przede wszystkim dla wytwórców miejscowych, a tym samym miało charakter dyskryminacyjny27. Podobnie potępione zostało obniżone opodatkowanie greckiego ouzo i brandy, przy jednoczesnym znacznie wyższym obciążeniu takich trunków, jak dżin, whisky i rum28.
Możemy wskazać jeszcze inne aspekty dyskryminacji w związku ze swobodą przepływu towarów. Otóż w prawie wspólnotowym mamy do czynienia z dwoma dopuszczalnymi rodzajami ograniczeń swobody przepływu towarów, które czy to wynikają z samej litery Traktatu Rzymskiego, czy też z orzecznictwa ETS. W pierwszym przypadku chodzi o dopuszczalne ograniczenia swobody przepływu towarów ze względu na interes publiczny, sformułowane w przepisie art.30 TWE: moralność publiczną, porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz ochrona roślin, ochronę wartości historycznych, kulturowych i archeologicznych, ochronę własności przemysłowej i handlowej. Z samej swej natury środki te mają charakter dyskryminacyjny, ponieważ będą stosowane jednostronnie przez poszczególne państwa członkowskie i będą najczęściej dotyczyły ograniczenia wwozu pewnych rodzajów produktów pochodzenia zagranicznego. Traktat wymaga jedynie, by ograniczenia takie nie miały charakteru arbitralnie (jawnie) dyskryminacyjnego i by nie stanowiły ukrytych ograniczeń w handlu. Orzecznictwo ETS sprecyzowało te wymogi w wielu orzeczeniach.
Druga z wymienionych tu sytuacji jest bardziej skomplikowana i dużo bardziej kontrowersyjna – w praktyce ETS wykształciła się bowiem zasada tzw. wymogów imperatywnych, początkowo stosowana w odniesieniu do swobody przepływu towarów, ale następnie rozciągnięta na pozostałe swobody. Kwestia ta była przedmiotem interesującej i wyczerpującej analizy w literaturze polskiej29; do tego orzecznictwo Trybunału jej dotyczące również jest powszechnie znane i nie wydaje się konieczne przytaczanie go w tym miejscu in extenso, aby uniknąć wywodu o charakterze podręcznikowym. Począwszy od orzeczenia w sprawie Cassis de Dijon30, Trybunał zaakceptował wprowadzanie przez państwa członkowskie ograniczeń w obrocie towarami, pomimo że formalnie stanowiły one środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art.28 TWE. W konkretnych przypadkach Trybunał jednak uznał, iż przesłanki wprowadzenia ograniczeń w obrocie towarowym, powoływane przez poszczególne państwa członkowskie, były usprawiedliwione istotnym interesem publicznym, zasługującym na ochronę – to jest owymi wspomnianymi już wymogami imperatywnymi. Na wymogi imperatywne państwa powołują się w przypadku wprowadzenia środków określanych w doktrynie jako indistinctly applicable, tj. stosowane bez zróżnicowania zarówno do produktów krajowych, jak i zagranicznych; w istocie jednak to produkty zagraniczne były nimi dotknięte w większym stopniu. Zazwyczaj bowiem towary krajowe i tak musiały spełniać wymogi określone przez ustawodawcę krajowego. Oczywiście o wymogach imperatywnych możemy mówić tylko w takich przypadkach, w których nie nastąpiła harmonizacja prawa na podtsawie instrumentów wspólnotowych.
Można zatem powiedzieć, że podejście ETS do oceny praktyki państw jest w istocie trójstopniowe. Najpierw bada on, czy państwo istotnie wprowadziło ograniczenia mające charakter środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych; sprowadza się to często do analizy, czy ma miejsce dyskryminacja formalna lub materialna 31. Następnie musi ustalić, czy rzeczywiście względy przywoływane przez państwo członkowskie w tym konkretnym przypadku są rzeczywiście uzasadnione interesem publicznym. Wreszcie po trzecie, musi stwierdzić, czy regulacja wewnętrzna jest zgodna z wymogami proporcjonalności, niezbędności i konieczności, a w szczególności czy zamierzonego skutku nie można osiągnąć za pomocą metod w mniejszym stopniu ingerujących w swobodę przepływu towarów. Wydaje się logiczne, że wymogi imperatywne w rozumieniu ETS (ale również Komisji Europejskiej, która przedstawiła swoją interpretację orzeczenia w sprawie Cassis de Dijon32, muszą być oparte na przesłankach innych niż określone w art.30 TWE; pogląd ten wcale nie jest jednak oczywisty i powszechnie akceptowany w doktrynie.
Zakaz dyskryminacji odegrał wreszcie istotną rolę w przypadku swobodnego przepływu osób, usług i swobody przedsiębiorczości. Najbardziej interesującym orzeczeniem ETS, poruszającym problematykę zakazu dyskryminacji, jest sprawa I.W.Cowana33. Pytanie prejudycjalne skierowane przez sąd francuski do Trybunału dotyczyło kwestii, czy ustawodawca francuski miał prawo ograniczyć zakres podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za szkody poniesione w związku z napadem w metrze w Paryżu. Wątpliwości związane były z faktem, iż powód w postępowaniu głównym, obywatel brytyjski, przebywał w Paryżu jako turysta, a zatem nie prowadził działalności gospodarczej, będącej przecież przedmiotem regulacji wspólnotowej. Sędziowie luksemburscy nie mieli żadnych wątpliwości, że turysta jest automatycznie z istoty rzeczy usługobiorcą. Swoboda świadczenia usług polega zaś na przekroczeniu granicy czy to przez usługodawcę, czy usługobiorcę (jak w tym przypadku), czy też przez samą usługę. Ograniczenie uprawnienia obywatela innego państwa członkowskiego musiało w tej sytuacji zostać potraktowane jako przykład dyskryminacji.
W ostatnim czasie Trybunał zwykle łączył zasadę niedyskryminacji w kontekście swobód wspólnotowych z instytucją obywatelstwa europejskiego. Zwrócimy uwagę w szczególności na trzy orzeczenia. W sprawieFerlini34 Trybunał uznał, że pobieranie podwyższonych opłat za leczenie szpitalne funkcjonariuszy Wspólnoty w porównaniu z opłatami wymaganymi od osób ubezpieczonych w instytucjach luksemburskich jest niezgodne z zasadą niedyskryminacji. Przy okazji podkreślił, iż funkcjonariusze ci są również pracownikami w rozumieniu art.48 TWE. Ponieważ problem opłat za leczenie nie podlega reżimowi art.48 TWE ani też rozporządzenia 1612/71, powinien być rozpatrywany na gruncie art.6 (obecnie 12) TWE. Uzależnienie wysokości opłat od przynależności do określonej kasy chorych musi być traktowany jako ukryta dyskryminacja. W interesującej decyzji w sprawie Bickela i Franza35 ETS przyznał obu zainteresowanym, przeciwko którym toczyło się postępowanie karne przed włoskim sądem w Południowym Tyrolu, prawo do używania przed sądem takiego samego języka, jak obywatele państwa sądu. W tym przypadku obydwaj oskarżeni powoływali się na przepisy gwarantujące niemieckojęzycznej mniejszości w tym regionie prawo do używania języka ojczystego. Trybunał podkreślił, iż możliwość komunikowania się z sądami i organami administracji innego państwa w takim samym języku, jak jego obywatele, stanowi istotny element swobody poruszania się, będącej atrybutem obywateli europejskich. Wreszcie w sprawieGrzelczyk36 sędziowie odeszli od swego wcześniejszego orzecznictwa, zgodnie z którym wspieranie finansowe studentów wykraczało poza ramy traktatu. Stwierdzili, że status obywatela europejskiego nakazuje traktowanie danego obywatela innego państwa członkowskiego dokładnie w taki sam sposób, jak własnych obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji. Możliwe są od tego nakazu wyjątki, ale muszą one być ściśle i jednoznacznie określone, co w konkretnej sytuacji nie miało miejsca. Status obywatela europejskiego obejmuje również uprawnienie do swobodnego poruszania się na terytoriach państw członkowskich. Te orzeczenia wskazują jednoznacznie na bardzo szerokie podejście trybunału do zasady równouprawnienia, nakazujące mu niejednokrotnie odchodzenie od wcześniejszego orzecznictwa. Oznacza to jednakże również, iż zakres zasady równego traktowania jest zmienny i w istocie zależy od każdorazowej oceny przez ETS (który weryfikuje tym samym praktykę poszczególnych państw członkowskich).
Odrębnym zagadnieniem jest rozciągnięcie przez Trybunał instytucji wymogów imperatywnych na swobody inne niż przepływ towarów. ETS używa zwykle w takich przypadkach formuły, iż nie można mówić o dyskryminacji w takich przypadkach, w których istnieje pewne zróżnicowanie pomiędzy podmiotami będącymi w podobnej czy takiej samej sytuacji, o ile owo zróżnicowanie jest niezależne od obywatelstwa osób, których dotyczy, i jeśli jest proporcjonalne do uzasadnionych celów będących przedmiotem ochrony w prawie krajowym. Szczególnie często takie sytuacje spotykamy w prawie podatkowym. W przypadku swobód przedsiębiorczości i usług Trybunał bardzo często nie analizuje, czy stosowane przez dane państwo członkowskie środki mają charakter dyskryminacyjny; ogranicza się do stwierdzenia, że prowadzą one do ograniczeń w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi37. Zdarza się, że pomija przy tym w ogóle kwestię, czy zróżnicowanie owo mogłoby być w jakiś sposób uzasadnione. Dyskryminacja nie musi być celem wprowadzenia danego środka, lecz jego skutkiem. Szczegółowe omówienie tej problematyki wykraczałoby jednak poza ramy niniejszego opracowania.
Zakończenie
Truizmem jest przytoczone przez nas na wstępie stwierdzenie, że zasada niedyskryminacji jest jednym z kamieni węgielnych prawa wspólnotowego. Spełnia ona jednak rzeczywiście istotne funkcje: korygującą i ochronną. Pozwala na wyeliminowanie niekorzystnych dla obywateli innych państw członkowskich przepisów prawnych danego państwa, pozwalając takim osobom tym samym na realizację ich uprawnień, wynikających z prawa wspólnotowego. Trybunał interpretuje zasadę niedyskryminacji bardzo szeroko. Ten dorobek orzecznictwa wykorzystały również instytucje wspólnotowe, wprowadzając go szeroko do aktów normatywnych. Najistotniejsze wydają się wszakże trzy aspekty zasady samostanowienia w praktyce WE. Po pierwsze, oprócz ogólnej zasady wynikającej z obecnego art.12 TWE zakaz dyskryminacji znalazł odzwierciedlenie również w innych przepisach samego TWE, jak i prawa pochodnego, w różnych aspektach szczegółowych. Te regulacje szczegółowe mają pierwszeństwo przed zasadą ogólną. Po wtóre, Trybunał bardzo często – w sytuacjach trącących dyskryminacją – niejako zatrzymuje się w połowie drogi. Zadowala się stwierdzeniem, iż przyjęte przez dane państwo członkowskie środki stanowią przeszkodę w obrocie wspólnotowym, a zatem – o ile nie są usprawiedliwione ważnym interesem publicznym – powinny zostać uchylone. Ta praktyka wydaje się wskazywać, że ETS traktuje naruszenia zasady równego traktowania jak najcięższe pogwałcenie prawa wspólnotowego, a w związku z tym nie wytacza tego argumentu, jeżeli nie jest to absolutnie konieczne. Można to potraktować jako realizację innej zasady wspólnotowej: proporcjonalności. Wreszcie po trzecie, wyraźna jest tendencja do wiązania zasady niedyskryminacji z obywatelstwem europejskim i wynikającymi zeń uprawnieniami.
1Już w pierwszych komentarzach do TWE zwrócono uwagę na kluczową rolę niedyskryminacji dla całego systemu prawa wspólnotowego. Zob. np. G. van Hecke, La notion de discrimination, [w:] Les aspects juridiques du marché commun, Liege 1958, s.128. Jeśli chodzi o ostatnie opracowania na ten temat, por. zwłaszcza G.Davies, Nationality Discrimination in the European Internal Market, Kluwer Law International, The Hague 2003, passim, a także K.Lenaerts, L’égalité de traitement en droit communautaire, CDE 1992, No.1-2, s.3.
2Zob. na ten temat np. A.Lengauer, The New General Prinicple of Non-Discrimination in the EC Treaty as Amended by the Treaty of Amsterdam, ARIEL 3(1998), s.369.
3J.Wouters, The Principle of Non-discrimination in European Community Law, EC Tax Review 1999-2, s.99.
4ETS nr 177.
5Por. odpowiednio Dz. Urz. L 180/22 z 19 lipca 2000 oraz L 303/16 z 2 grudnia 2000. W literaturze zob. K.Hailbronner, Die Antidskriminierungsrichtlinien der EU, ZAR 2001, nr 6, s.254.
6Sprawa C-249/96 L.J.Grant v. South West Trains Ltd., Zb. Orz. 1998, s.I-621.
7Pierwszym orzeczeniem przywołującym tę formułę jest sprawa 14/59 Société des Fonderies de Pont-a-Mousson v. Wysoka Władza, Zb. Orz. 1959, s.231.
8Sprawa 106/83 Sermide v. Cassa Conguaglio Zucchero i in., Zb. Orz. 1984, s.4209.
9Sprawa 152/73 G.M.Sotgiu v. Deutsche Bundespost, Zb. Orz. 1974, s.153.
10Zob. np. orzeczenia w sprawach C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, Zb. Orz. 1991, s.I-5889, pkt 11, czy C-372/92 Postępowanie karne przeciwko M.Peralta, Zb. Orz. 1994, s.I-3453, pkt 18.
11Sprawa 145/77 Royal Scholten Honig v. Intervention Board, Zb. Orz. 1977, s.1375.
12Sprawa 43/75, Zb. Orz. 1976, s.455.
13Sprawa 20/71, Zb. Orz. 1972, s.345.
14Sprawa 21/74, Zb. Orz. 1975, s.221.
15Zob. H.Machińska, Zasada równości kobiet i mężczyzn w prawie Unii Europejskiej, oraz Wł.Czapliński, Zasada równouprawienia płci w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, [w:] R.Siemieńska (red.), Wokół problemów zawodowego równouprawnienia kobiet i mężczyzn, Warszawa 1997, odpowiednio s.11 i 27. Najważniejszym opracowaniem w literaturze na ten temat wydaje się być E.Ellis, EC Sex Equality Law, Oxford 1998, passim.
16Sprawa 43/75 G.Defrenne v. Sabena (No.2), Zb. Orz. 1976, s.455.
17Sprawy połączone 75 i 117/82 C.Razzouk i A.Beydouin v. Komisja, Zb. Orz. 1984, s.1509.
18J.A.Usher, General Principles of EC Law, Harlow 1998, s.27.
19Sprawa C-450/93 E.Kalanke v. Wolne Miasto Brema, Zb. Orz. 1995, s.I-3051.
20Tak orzeczenie ETS w sprawie 318/86 Komisja v. Francja, Zb. Orz. 1988, s.3559, dotyczące podziału miejsc w policji dla funkcjonariuszy obu płci.
21Sprawa C-13/94 P v. S i Rada Hrabstwa Cornwall, Zb. Orz. 1996, s.I-2143.
22Por. odpowiednio sprawy 163/82 Komisja v. Włochy, Zb. Orz. 1983, s.3273, oraz 184/83 U.Hofmann v. Barmer Ersatzkasse, Zb. Orz. 1984, s.3047.
23Sprawa 165/82 Komisja v. Zjednoczone Królestwo, Zb. Orz. 1983, s.3431.
24Por. odpowiednio sprawy 112/84 M.Humblot v. Dyrektor służb podatkowych, Zb. Orz. 1985, s.1367, oraz C-132/88 Komisja v. Grecja, Zb. Orz. 1990, s.I-1567. W odniesieniu do francuskiego podatku na samochody zob. też sprawy 433/85 J.Feldain v. Dyrektor służb podatkowych departamentu Haut-Rhin, Zb. Orz. 1987, s.3521, oraz sprawy połączone 76, 86-89 i 149/87 G.Seguela i A.Lachkar v. Administracja Podatków, Zb. Orz. 1988, s.2397.
25Sprawa 170/78 Komisja v. Zjednoczone Królestwo, Zb. Orz. 1980, s.417, oraz 1983, s.2265.
26Sprawa 168/78 Komisja v. Francja, Zb. Orz. 1980, s.347.
27Sprawa 171/78 Komisja v. Dania, Zb. Orz. 1980, s.447. Zob. również sprawę 68/79 H.Just I v. Ministerstwo do spraw Podatków, Zb. Orz. 1980, s.501.
28Sprawa 230/89 Komisja v. Grecja, Zb. Orz. 1991, s.I-1909.
29Zob. A.Zawidzka, Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej a interes publiczny, Warszawa 2002.
30Sprawa 120/78 Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Zb. Orz. 1979, s.
31Por. interesujący przegląd orzecznictwa w L.Defalque, Le concept de discrimination en matiere de libre circulation des marchandises, CDE 1987, nr 4-5, s.477-478.
32Dz. Urz. C 256 z 3 października 1980 r.
33Sprawa 186/87 I.W.Cowan v. Skarb publiczny, Zb. Orz. 1989, s.189.
34Sprawa C-411/98 A.Ferlini v. Centre hospitalier de Luxembourg, Zb. Orz. 2000, s.I-8081.
35Sprawa C-274/96 Postępowanie karne przeciwko H.O.Bickelowi i U.Franzowi, Zb. Orz. 1998, s.I-7637. Wcześniej podobne rozstrzygnięcie ETS zapadło w sprawie 137/84 Postępowanie karne przeciwko R.H.M.Mutschowi (137/84, Zb. Orz. 1985, s.2681), w której Trybunał wskazał, iż pracownik migracyjny powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu sądowym prowadzonym w jego własnym języku, jeśli przepisy prawa państwa miejsca zamieszkania na to zezwalają.
36Sprawa C-184/99 R.Grzelczyk v. Publiczny ośrodek pomocy społecznej Ottignies-Louvain-la-Neuve, Zb. Orz. 2001, s.I-6193.
37Zob. D.Martin, „Discriminations”, „entraves” et « raisons impérieuses » dans le Traité CE : trois concepts en quete d’identité, CDE 1998, nr 5-6, s.561 i n. (część II).